Uzasadnienie
W dniu 25 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Opatowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 2 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), art. 6 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 5, art. 51 ust. 2, art. 51a ust. 1, art. 111a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.), art. 9 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 roku o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1878), oraz § 3 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 roku w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2010 r. Nr 238, poz. 1586 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr VIII/68/2019 w sprawie wyodrębnienia Środowiskowego Domu Samopomocy ze struktur Ośrodka Pomocy Społecznej w Opatowie i utworzenia odrębnej jednostki organizacyjnej Miasta i Gminy Opatów pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy w Opatowie i nadania jej statutu.
W § 1 uchwały postanowiono, że z dniem 1 lipca 2019 roku wyodrębnia się ze struktur Ośrodka Pomocy Społecznej w Opatowie dzienny ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy w Opatowie i tworzy się odrębną jednostkę organizacyjną Miasta i Gminy Opatów działającą w formie jednostki budżetowej pod nazwą: Środowiskowy Dom Samopomocy w Opatowie, z siedzibą: ul. Sienkiewicza 5, 27 - 500 Opatów, nadając jej statut, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.
W § 19 Statutu Środowiskowego Domu Samopomocy w Opatowie, stanowiącego wyżej wskazany załącznik postanowiono, że w sprawach nieuregulowanych w statucie zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustaw, w szczególności o pomocy społecznej i przepisy wykonawcze do tej ustawy, przepisy kodeksu pracy oraz inne obowiązujące akty prawne.
W § 6 uchwały zapisano z kolei, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2019 roku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Opatowie, zaskarżając ją w części, tj. co do § 6 uchwały oraz § 19 załącznika do uchwały. Zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:
- 1. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U.2000.62.718 ze zm., dalej "u.o.a.n."), art. 2 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wewnętrzną sprzeczność w treści § 6 uchwały, polegającą na wyznaczeniu dwóch rozbieżnych dat wejścia w życie uchwały, tj. "po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2019 r.",
- 2. art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustanowienie w § 19 załącznika do uchwały zasady pierwszeństwa stosowania jego przepisów względem przepisów ustaw, w szczególności o pomocy społecznej i przepisów wykonawczych do tej ustawy, przepisów kodeksu pracy oraz innych obowiązujących aktów prawnych, czym wykroczono poza zakres upoważnienia ustawowego oraz naruszono hierarchiczny system źródeł prawa określony w art. 87 Konstytucji RP.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 zaskarżonej uchwały oraz § 19 załącznika do uchwały.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. pod poz. 2028. Jest aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że treść § 6 zaskarżonej uchwały w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym z dnia 30 kwietnia 2019 r. oznacza, że można mieć wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 14 maja 2019 r., czy też z dniem 1 lipca 2019 roku. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Uchwała w zaskarżonej części zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. W ocenie skarżącego, taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.
Drugi z podniesionych zarzutów polega na ustanowieniu w § 19 załącznika do uchwały pierwszeństwa stosowania jego przepisów względem przepisów ustaw, w szczególności o pomocy społecznej i przepisów wykonawczych do tej ustawy, przepisów kodeksu pracy oraz innych obowiązujących aktów prawnych, co w sposób oczywisty sprzeczne jest z art. art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Hierarchiczne uporządkowanie aktów prawnych umocowane w art. 87 Konstytucji RP nie dopuszcza sytuacji, gdy akt prawny niższego rzędu wyłącza stosowanie aktu prawnego wyższego rzędu, a w taki właśnie sposób sformułowano § 19 załącznika.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opatowie podniosła, że skargę co do zasady uznaje za uzasadnioną i wniosła o stwierdzenie nieważności § 6 uchwały wyłącznie w zakresie słów "po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga Prokuratora jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.s.g., na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (pkt 1), organizacji urzędów i instytucji gminnych (pkt 2). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, o czym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g.
Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).
Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest § 6 uchwały i § 19 statutu, stanowiącego załącznik uchwały.
W § 6 zaskarżonej uchwały organ postanowił, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2019 roku. W dzienniku tym opublikowana została w dniu 30 kwietnia 2019 r.
Zdaniem Sądu, taki zapis jest wadliwy, gdyż określenia: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame) - początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Ponadto tak określony termin promulgacji może wskazywać i w okolicznościach niniejszej sprawy właśnie wskazuje, na dwie różne daty wejścia w życie uchwały: daty 14 maja 2019 r. wynikającej z upływu 14 dni od daty jej ogłoszenia w dniu 30 kwietnia 2019 r., i daty 1 lipca 2019 r. wynikającej z § 6 uchwały. Powoduje to, że kwestionowany zapis zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Należy podkreślić, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako istotnie sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego w zakresie słów "po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od". O taki zakres stwierdzenia nieważności wnosił również organ w odpowiedzi na skargę. Należy zgodzić się z jej twierdzeniami, że pozostała część § 6 uchwały, tj. "uchwała wchodzi w życie 1 lipca 2019 roku" pozwoli jednoznacznie ustalić datę wejścia w życie niniejszej uchwały, a nowe brzmienie postanowienia § 6 uchwały będzie spójne z pozostałą treścią uchwały. Jak bowiem wynika z § 1 uchwały, "z dniem 1 lipca 2019 roku wyodrębnia się ze struktur Ośrodka Pomocy Społecznej w Opatowie dzienny ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy w Opatowie (...)".
Ponadto w § 2 uchwały postanowiono, że "Pracownicy zatrudnieni w Środowiskowym Domu Samopomocy przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Opatowie z dniem 1 lipca 2019 roku stają się pracownikami Środowiskowego Domu Samopomocy w Opatowie (...)". Argumenty Rady Miejskiej w Opatowie należało zatem uznać za uzasadnione. Co więcej, na wejście w życie aktu normatywnego w terminie dłuższym, niż czternaście dni od dnia jego ogłoszenia, pozwala powołany wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Skarga Prokuratora trafnie też zakwestionowała zgodność uchwały z prawem w zakresie § 19 załącznika do uchwały. Stosownie do treści tego przepisu, w sprawach nieuregulowanych w statucie zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustaw, w szczególności o pomocy społecznej i przepisy wykonawcze do tej ustawy, przepisy kodeksu pracy oraz inne obowiązujące akty prawne.
Zauważyć należy, że przepis ten narusza art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika bowiem, że w sprawach w nim nieuregulowanych stosować należy inne akty prawne. A contrario oznacza to, że w sprawach w niej uregulowanych, w pierwszej kolejności zastosowanie znajdować ma kontrolowany statut. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom tego statutu przed ustawami, a nawet Konstytucją RP. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy i przepisami wykonawczymi. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyroki: NSA z 2 sierpnia 2023 r. III OSK 1789/22, WSA w Kielcach: z 23 listopada 2021 r. II SA/Ke 856/21, z 1 grudnia 2021 r. II SA/Ke 856/21, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu (§ 143 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej).
Wykładnia analizowanego przepisu prowadzi w efekcie do wniosku, że w sprawach uregulowanych w zaskarżonej uchwale odmiennie niż w ustawie adresaci tej uchwały będą mogli stosować regulację statutową przed przepisami ustawowymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.
Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił, że § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, co powodowało konieczność stwierdzenia jego nieważności.
Wobec powyższego należało wyeliminować z obrotu prawnego § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od" oraz § 19 statutu Środowiskowego Domu Samopomocy w Opatowie, stanowiącego załącznik do uchwały, jako sprzecznych z prawem.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Ponieważ Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi o konieczności uchylenia całego § 6 uchwały, skarga w tym zakresie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.