Uzasadnienie
W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wodzisławiu z 28 lipca 2023 r., nr LIX/546/2023, w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w Wodzisławiu, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g.") w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a., którą w § 1 pozostawiono bez rozpatrzenia skargę mieszkanki Gminy Wodzisław z 28 czerwca 2023 r. na ww. Dyrektora. Prokurator wywiódł swoją legitymację skargową z art. 8 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Wodzisławiu uznał ją za zasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd orzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3).
Skarżący Prokurator przedmiotem swojej skargi uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Wodzisławiu, wydaną na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., tj. w ramach postępowania skargowego, uregulowanego w Dziale VIII tej ustawy. Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy. W niniejszej sprawie Rada Miejska rozpatrywała skargę mieszkanki Gminy Wodzisław z 23 czerwca 2023 r. na Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w Wodzisławiu. W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska wydała zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę z 28 lipca 2023 r.
Przedmiotem takiej skargi może być każde działanie czy zaniechanie organu państwowego, samorządowego, organizacji społecznych lub ich pracowników, w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Skarga tego rodzaju uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skarga określona w art. 227 k.p.a. stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego ani też postępowania sądowoadministracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA: z 18 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 180/23; z 24 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1961/11; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 843).
Okoliczność, że podmiotem wnoszącym skargę jest prokurator nie daje podstaw do zmiany powyższego stanowiska. W doktrynie wskazuje się, że sprawa sądowoadministracyjna jest również pojmowana jako skonkretyzowany i zrelatywizowany do obowiązującej regulacji prawa procesowego i jego instytucji przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym. Tak rozumiana sprawa procesowa nie może jednak nigdy utracić swojego związku z materialną płaszczyzną sporu oraz sprawą z zakresu administracji publicznej, która wyznacza jej tożsamość i nieprzekraczalne granice (por. M. Kamiński, Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej [w:] System Prawa Sądownictwa Administracyjnego. Zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, red. G. Łaszczyca, W. Polak, Warszawa 2025, s. 93). Przyznanie prokuratorowi legitymacji procesowej do wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia oraz skarga o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 § 1 p.p.s.a.) nie może kreować samodzielnej sprawy sądowoadministracyjnej.
Sama legitymacja procesowa nie tworzy jeszcze sprawy, a uprawnienie prokuratora musi zostać zestawione z zakresem właściwości sądów administracyjnych. Samo bowiem uprawnienie prokuratora do zaskarżania m.in. uchwał organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego nie może niejako "wytwarzać" przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, w której dopuszczalność drogi sądowej byłaby uzależniona od podmiotu wnoszącego skargę. Tymczasem, sprawa sądowoadministracyjna jest określana przez przedmiot postępowania, a nie z uwagi na podmiot skarżący (por. postanowienia NSA: z 2 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 6897/21, z 15 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3708/21).
W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest uchwała podjęta w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w Wodzisławiu, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przezeń rozpoznawana. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.