Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 maja 2026 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania J. R., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy W. z 28 stycznia 2026 r. odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy W. z 22 marca 2023 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych przewidzianej do realizacji na częściach działek nr: [...], [...], [...], 45-7/1 i [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie 08 miasta W..
W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało w szczególności, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Burmistrza z 22 marca 2023 r. uczestniczyły strony: inwestor, Z. P. i właściciel drogi wojewódzkiej nr [...], które organ o podjętych czynnościach zawiadamiał w formie pisemnej.
Kolegium wyjaśniło, że 23 września 2024 r. A. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, podnosząc, że został pozbawiony uczestnictwa w postępowaniu jako strona. Wskazał, że o decyzji tej dowiedział się 27 sierpnia 2024 r., w trybie pozyskania informacji publicznej od Starosty [...]. Wnioskodawca jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną stwierdził, że jest spadkobiercą J. P. i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego we W. z 25 października 2017 r., sygn. akt I Ns [...], stał się współwłaścicielem nieruchomości położonych we W. oznaczonych numerami działek [...] i [...]. Nadto powołał się na okoliczność bezpośredniego oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy na jego prawa i interesy.
Postanowieniem z 14 października 2024 r. Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniająco-dowodowego decyzją z 20 stycznia 2025 r. odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej. Kolegium uchyliło powyższą decyzję z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji z 10 kwietnia 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy A. P. przedłożył kopię wniosku do Starosty [...] o udostępnienie informacji publicznej oraz kopię odpowiedzi z 20 sierpnia 2024 r. organu na ten wniosek. Podał, że powziął wiadomość o decyzji Burmistrza z pisma, doręczonego mu 27 sierpnia 2024 r.
W odpowiedzi na wezwanie organu Starosta potwierdził, że powyższe pismo zostało doręczone A. P. 27 sierpnia 2024 r. i przesłał kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma.
Decyzją z 23 marca 2025 r. Burmistrz ponownie odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej. Kolegium, działając w trybie odwoławczym, uchyliło powyższe rozstrzygnięcie decyzją z 28 sierpnia 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustalił, że A. P. pismem z 6 maja 2025 r. poinformował, że o decyzji Burmistrza z 22 marca 2023 r. dowiedział się w dniu doręczenia mu pisma z 20 sierpnia 2024 r., które zgodnie z potwierdzeniem odbioru znajdującym się w aktach sprawy nastąpiło 21 sierpnia 2024r. W związku z powyższym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął 23 września 2024 r. A. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania 18 września 2024 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie dołączonej do wniosku. Zatem wniosek ten został złożony z zachowaniem ustawowego terminu.
Przy piśmie z 11 lutego 2025 r. wnioskodawca przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego z 27 września 2024 r. sygn. akt I Ns [...] w sprawie o stwierdzenie nabycia przez posiadacza samoistnego J. P. własności nieruchomości nr ewid.[...], [...], [...], [...] położonych we W.. W związku z powyższym A. P. stał się współwłaścicielem działki nr ewid. [...], która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji. Na etapie ustalania stron postępowania z 22 marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków J. P. był wpisany jako samoistny posiadacz działki nr [...] (bez danych adresowych i imion rodziców). Organ nie posiadał wiedzy o wydanym postanowieniu z 25 października 2017 r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. P., J. P., które nie zostało ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Reasumując, A. P. powinien uczestniczyć jako strona w przedmiotowym postępowaniu.
Organ ustalił aktualny katalog stron postępowania wznowieniowego i zawiadomieniem z 25 września 2025 r. doręczył wszystkim stronom postępowania postanowienie o wznowieniu postępowania, w tym wszystkim spadkobiercom zmarłego J. P..
Kolegium wskazało, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy krąg stron postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w k.p.a. i powołało się na treść art. 28 k.p.a.
W niniejszej sprawie już po wydaniu nowej decyzji I instancji dotychczasowa strona postępowania A. P. zbył na rzecz J. R. udziały w nieruchomości gruntowej nr [...] i [...], obręb 0008 we W.. Zatem nie posiada żadnych nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, ani na terenie inwestycji, nie jest także inwestorem spornej inwestycji, co pozbawia go statusu strony w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie Kolegium, A. P. aktualnie nie jest stroną postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania od decyzji Burmistrza Gminy W. z 28 stycznia 2026 r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza z 22 marca 2023 r.
Wobec powyższego odrębną decyzją Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania A. P. od decyzji Burmistrza z 28 stycznia 2026 r. W związku ze zmianą stanu prawnego sprawy stroną postępowania jest aktualnie J. R.. Nadto 13 maja 2026 r. do Kolegium wpłynęło pismo Burmistrza, w którym poinformowano o nowym katalogu stron tego postępowania. Nową stroną postępowania wznowieniowego jest obecnie P. S., który nie brał udział w postępowaniu, co narusza art. 28 w zw. z art. 10 § k.p.a.
Zdaniem Kolegium, niezbędnym jest więc ponowienie postępowania przed organem I instancji, które uwzględni aktualny katalog stron postępowania oraz zapewni wszystkim nowym stronom udział w tym postępowaniu.
Analizując kwestionowaną obecnie decyzję, Kolegium wskazało, że podstawę prawną badanej decyzji stanowią przepisy art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. Powołując się na ich treść Kolegium wyjaśniło, że celem postępowania wznowieniowego jest ponowna ocena sytuacji prawnej i faktycznej danej sprawy, jednak z uwzględnieniem okoliczności stanowiących określoną przesłankę wznowienia (spośród wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a, art. 145b § 1 k.p.a.). Oznacza to, że w toku postępowania wznowieniowego uwzględnia się dokonane już wcześniej ustalenia i zgromadzony materiał dowodowy, a także dokonaną wcześniej ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, ale dokonuje się modyfikacji tych ocen w zakresie wynikającym ze stwierdzonych przesłanek wznowienia. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w powyższych przepisach i z tej przyczyny w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych. Artykuł 146 § 2 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji. W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania.
W ocenie Kolegium, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Kolegium podkreśliło, że w uzasadnieniu badanej obecnie decyzji Burmistrz prawidłowo wskazał, że A. P. oparł swój wniosek o wznowienie postępowania na ustawowej podstawie do wznowienia, tj. będąc stroną nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Następnie w uzasadnieniu powielił wszystkie ustalenia analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji ostatecznej z 22 marca 2023 r. i podał, że wyniki ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej są zgodne z wynikami poprzednio sporządzonej, co zdaniem organu, oznacza, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji ponownie zostałaby wydana. Zdaniem Kolegium, organ I instancji pominął zarówno w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu własnej decyzji obligatoryjnego i istotnego z punktu widzenia interesu strony wnioskującej o wznowienie postępowania stwierdzenia, czy do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem prawa.
Ponadto Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy nie ma nowej analizy urbanistycznej sporządzonej we wznowieniowym postępowaniu, zawierającej część tekstową i graficzną, na której ustalenia organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie mapa poglądowa, zawierająca granice terenu analizowanego oraz granice terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy. Kolegium podkreśliło jednak, że mapa ta nie została podpisana, nie posiada stosownych oznaczeń, czy opisu pozwalających uznać ją jako dokument urzędowy czy dowód w sprawie w postaci np. załącznika graficznego analizy.
Kolegium podniosło również kwestię braku w omawianej decyzji należytego zbadania, wykazania i udokumentowania występowania obowiązku lub jego braku wymagania przedłożenia decyzji środowiskowej dla całego przedsięwzięcia, którego część stanowi inwestycja objęta przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy.
W aktach brak jest zgromadzenia stosownego materiału dowodowego w tym zakresie, tj. wszystkich ww. trzech decyzji o warunkach zabudowy z przedstawieniem zestawienia powierzchni wszystkich trzech terenów inwestycji.
W odwołaniu podniesiono jako okoliczność wymagającą wnikliwego zbadania i ustalenia, a mianowicie, że planowana inwestycja ma być realizowana na terenie objętym ochroną konserwatorską. Tymczasem Burmistrz wyjaśnił, że zapis ten stanowi zwykłą omyłkę.
Wszystkie wyżej przedstawione okoliczności powodują, że w ocenie Kolegium, zasadne okazały się podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przez organ
I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, rzutuje na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Organ również w sposób nieuprawniony zastosował w sprawie art. 146 § 2 k.p.a.
Wobec powyższych braków i nieprawidłowości Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Wskazało, że w ponownym postępowaniu organ
I instancji uwzględni nowy katalog stron postępowania i umożliwi im pełen udział we wznowionym postępowaniu, przeprowadzi postępowanie wznowieniowe, a następnie prawidłowo zastosuje art. 151 § 2 k.p.a.
Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł inwestor - [...] Sp. z o.o.
w J., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo że nie zaistniały kumulatywne ustawowe przesłanki zastosowania tego przepisu, albowiem:
- a) braki materiału dowodowego wskazane przez Kolegium (brak w aktach kompletu trzech ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz zestawienia powierzchni zabudowy objętej tymi decyzjami, jak również kwestia części tekstowej i graficznej analizy urbanistyczno-architektonicznej) mają charakter ściśle określonego, wąsko zakreślonego uzupełnienia dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w trybie art. 136 § 1 k.p.a., a nie wymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.
- b) ewentualne uchybienie polegające na pominięciu w rozstrzygnięciu oraz uzasadnieniu decyzji I instancji stwierdzenia, czy zaskarżona decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), stanowi wadę podlegającą usunięciu przez sam organ odwoławczy w trybie reformatoryjnym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wadę uzasadniającą rozstrzygnięcie kasatoryjne;
- c) powołana przez Kolegium zmiana katalogu stron postępowania (wskazanie P. S. jako nowej strony) nastąpiła dopiero na podstawie pisma Burmistrza Gminy W. z 13 maja 2026 r., a zatem po wydaniu decyzji I instancji z 28 stycznia 2026 r. i w toku postępowania odwoławczego, co oznacza że okoliczność powstała po dacie wydania decyzji organu I instancji nie może być kwalifikowana jako jej wadliwość przy wydawaniu w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wada uzasadniająca kasację musi istnieć w dacie wydania kontrolowanej decyzji;
- d) Kolegium niekonsekwentnie potraktowało dwa analogiczne zdarzenia o charakterze następczym: zbycie udziałów przez A. P. na rzecz J. R. (po wydaniu decyzji I instancji) potraktowało jako zmianę katalogu stron skutkującą umorzeniem postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), natomiast pojawienie się P. S. jako strony (również po wydaniu decyzji I instancji) - jako wadę procesową uzasadniającą kasację, co oznacza że rozbieżna kwalifikacja tożsamych rodzajowo zdarzeń świadczy o braku rzeczywistej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.;
- e) art. 138 § 2 k.p.a. jest przepisem o charakterze wyjątkowym, niepodlegającym wykładni rozszerzającej, zaś zasadą jest merytoryczne (reformatoryjne) rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś kasacja stanowi wyjątek dopuszczalny wyłącznie po łącznym ziszczeniu się obu przesłanek ustawowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;
- 2. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego, mimo że usunięcie braków zidentyfikowanych przez sam organ odwoławczy (dołączenie do akt trzech decyzji o warunkach zabudowy oraz sporządzenie zestawienia powierzchni zabudowy, ewentualne wezwanie do uzupełnienia dokumentacji) mieściło się w granicach kompetencji i możliwości organu odwoławczego, a Kolegium nie wykazało w uzasadnieniu, z jakich przyczyn przeprowadzenie tego postępowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a. było wyłączone lub niemożliwe;
- 3. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez nieuprawnione posłużenie się zasadą dwuinstancyjności postępowania jako uzasadnieniem kasacji w sytuacji, w której organ odwoławczy dysponował pełnią kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy i zapewnienia ewentualnym nowym stronom czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego, bez konieczności wyeliminowania korzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia organu I instancji.
W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw.
Z kolei art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu II instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu od takiej decyzji pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi.
Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. Artykuł 32 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki: NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 2384/20; WSA w Krakowie z 22 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1196/20, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl - cbosa).
W rozpoznawanej przez Sąd sprawie jej istotą było zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji we wznowionym postępowaniu w związku z wydaniem bez udziału A. P. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych przewidzianej do realizacji na częściach działek: nr: [...], [...], [...], 45-7/1 i [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie 08 miasta W. - oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Kolegium co do konieczności wydania decyzji w niniejszej sprawie w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Rację ma Kolegium, co dostrzega również Sąd, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego we wznowionym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Zabrakło w nim przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej, choć na takową Burmistrz powołał się w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.
W sprawie zastosowanie znajdował art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 9Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (w skrócie "analizą urbanistyczną"). Sporządzenie takiej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy architektoniczno-urbanistycznej jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2026r., II SA/Po 542/25 i tam np. wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2211/21, dostępne jw.).
Skoro bowiem Burmistrz Miasta W. uznał, że A. P. jako współwłaściciel działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji nr ewid. [...] powinien uczestniczyć jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją z 22 marca 2023 r., a zgodnie z prawem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinna uwzględnić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (w tym także A. P.), to słusznie Kolegium wytknęło organowi I instancji, że we wznowionym postępowaniu w odpowiednim zakresie ponownej analizy nie przeprowadzono. Organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość postępowania wyjaśniającego z uwagi na brak w tych aktach ponownej analizy urbanistycznej (części tekstowej i graficznej) i zausterkował poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie znajdującej się w materiale dowodowym mapy poglądowej, a to z uwagi na brak na niej podpisu, stosownych oznaczeń, opisu nadającego jej cechy dokumentu urzędowego czy dowodu w sprawie.
Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w decyzji kasacyjnej, że tego rodzaju uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można podzielić równocześnie stanowiska wnoszącego sprzeciw, że analiza urbanistyczna mogła zostać uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., albowiem jest to dokument o kluczowym znaczeniu dla wyniku sprawy i uzupełnienie w tej części materiału dowodowego, a zatem ustaleń faktycznych pozbawiłoby strony możliwości dwukrotnej oceny i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności. Już tylko z powodu braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej uwzględniającej wpływ inwestycji na sytuację prawną wszystkich stron postępowania (w tym strony pominiętej) - stanowi o zasadności wydania decyzji kasacyjnej.
Dodatkowo rację ma organ II instancji, że kontrolowana decyzja Burmistrza nie zawiera jednoznacznego rozstrzygnięcia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Jest to element obligatoryjny decyzji wydawanej na podstawie powołanego przepisu, a z uwagi na uchylenie decyzji organu I instancji zasadnym stało się wskazanie tego naruszenia.
Kolegium zwróciło uwagę także na okoliczność, że organ nie poczynił w sprawie ustaleń faktycznych dotyczących występowania obowiązku (lub jego braku) przedłożenia decyzji środowiskowej, z uwagi na omówioną przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej możliwość zaliczenia przedmiotowej inwestycji do całego (większego) przedsięwzięcia - zamierzenia inwestycyjnego podzielonego na trzy odrębne postępowania zakończone wydaniem trzech decyzji o warunkach zabudowy. Niewykluczone jest bowiem, że dopiero kumulatywna ocena oddziaływania wszystkich tych przedsięwzięć pozwoli na właściwe określenie wymagań dla inwestycji, której dotyczy wznowione postępowanie, celem zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów właścicieli/współwłaścicieli działki nr [...] (w tym A. P. i jego następców prawnych). Nakaz uwzględnienia przez organ I instancji zmian właścicielskich dotyczących działki nr ewid. [...] po wznowieniu przedmiotowego postępowania i nakaz aktualizowania kręgu stron postępowania nie może być powodem do wzruszenia decyzji kasacyjnej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2026 r., II OSK 1796/24, dost. na cbois), przepisy art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.o.o.ś. (ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) wymagają wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś.) i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś.) przed decyzją o warunkach zabudowy i dołączenia jej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Weryfikacji potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonuje się uwzględniając jego powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.o.ś.).
Decyzja o warunkach zabudowy wydana bez poczynienia analizy w zakresie kumulatywnej oceny wpływu przedsięwzięć na środowisko łącznie z przedsięwzięciami innymi niż objęte wnioskiem powiązanych funkcjonalnie nie spełnia bowiem standardów praworządności. Z tych przyczyn, o ile uzupełnienie akt sprawy o brakujące decyzje o warunkach zabudowy mogłoby nastąpić w trybie art. 136 k.p.a., to analiza wzajemnego oddziaływania inwestycji objętych tymi decyzjami (na co organ II instancji zwrócił uwagę) dokonana wyłącznie na etapie odwoławczym nastąpiłaby z naruszeniem art. 15 k.p.a.
Kolegium zaleciło dodatkowo zbadanie kwestii ochrony konserwatorskiej, którą miałby być objęty teren inwestycji.
W konsekwencji należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że ujawnione braki dotyczące materiału dowodowego i ustaleń faktycznych skutkowały wydaniem decyzji przez Burmistrza Gminy W. z naruszeniem art. 151 § 2 i art. 146 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia, a opisany wyżej, zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, decyzję organu I instancji słusznie Kolegium wyeliminowało z obrotu prawnego, bez narażenia się na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zarzuty sprzeciwu okazały się nieskuteczne.
Z tych względów Sąd na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.