Uzasadnienie
Decyzją z 5 maja 2026 r., znak: SKO.IN-90/1865/66/2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (SKO) po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Starosty Jędrzejowskiego z 12 marca 2026 r. znak: [...], odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w postaci części opisowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty Jędrzejowskiego nr 139/2023 z 28 kwietnia 2023 r. dotyczącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz murami oporowymi i drogą pożarową, na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...] oraz na części działek o nr ewid. [...], [...] położonych w J., obręb 0003, gmina J., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że 21 stycznia 2026 r. do Starosty wpłynął wniosek o udostępnienie opisanej wyżej informacji publicznej. Po rozpoznaniu wniosku i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta decyzją z 12 marca 2026 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W jej uzasadnieniu wskazał, że projekt budowlany zatwierdzany decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym stanowiący jego część projekt zagospodarowania terenu, co do zasady stanowi informację publiczną. Jednocześnie podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p."), między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, której definicję zawiera art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 85).
W toku postępowania Starosta pismem z 2 lutego 2026 r. zwrócił się do inwestora - [...] Sp. z o.o. - o zajęcie stanowiska, czy żądane dokumenty zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Inwestor wskazał, że całość projektu zagospodarowania terenu oraz dokumentacji zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę posiada status tajemnicy przedsiębiorstwa i nie powinna zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że dokumentacja stanowi rezultat specjalistycznej działalności technicznej i organizacyjnej wykonanej na jego zlecenie, zawiera szczegółowe rozwiązania techniczne, urbanistyczne i organizacyjne dotyczące planowanej inwestycji, posiada realną wartość gospodarczą i stanowi know-how przedsiębiorcy. Inwestor wskazał ponadto, że informacje te nie są powszechnie znane ani łatwo dostępne dla osób trzecich, ich ujawnienie mogłoby naruszyć interesy gospodarcze spółki, zaś przedsiębiorca podjął działania mające na celu zachowanie ich poufności. Dodatkowo zaznaczył, że dokumentacja zawiera dane osobowe projektantów oraz osób posiadających uprawnienia budowlane podlegające ochronie wynikającej z przepisów o ochronie danych osobowych.
W piśmie z 9 marca 2026 r. wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o niezwłoczne udostępnienie żądanej informacji publicznej. Odnosząc się do stanowiska inwestora wskazał, że wnioskowana dokumentacja stanowi informację publiczną, a w sprawie brak jest podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki odmowy jej udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Organ I instancji uznał, że przedstawione przez inwestora pismem z 6 lutego 2026 r. wyjaśnienia wskazują na spełnienie wszystkich przesłanek pozwalających uznać informacje zawarte w projekcie zagospodarowania terenu za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W konsekwencji przyjął, że ochrona tajemnicy przedsiębiorcy przeważa nad prawem dostępu do informacji publicznej, a żądana dokumentacja podlega wyłączeniu z udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazując na art. 16 ust. 1 tej ustawy organ odmówił udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji administracyjnej.
Dokonując prawnej i merytorycznej oceny zasadności decyzji Starosty Kolegium uznało, że odwołanie jest uzasadnione, gdyż decyzja ta została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Kolegium wskazało, że poza sporem pozostaje, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przywołując art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 tej ustawy podkreśliło, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie, zaś prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Jednocześnie, odwołując się do art. 4 ust. 1 ustawy, SKO wskazało, że obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne.
Następnie SKO zwróciło uwagę, że art. 6 u.d.i.p. wymienia jedynie przykładowe kategorie informacji publicznej, nie tworząc katalogu zamkniętego. Odwołując się do art. 61 Konstytucji RP oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak również dokumentów wykorzystywanych przez nie przy realizacji ustawowych zadań, niezależnie od tego, od kogo dokumenty te pochodzą. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako informacji publicznej decyduje bowiem jej treść i charakter, a nie okoliczność, czy dokument został sporządzony przez organ administracji publicznej. Z tego względu dokument zawierający informację publiczną nie może być utożsamiany wyłącznie z dokumentem urzędowym.
Kolegium wskazało, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy część opisowa i graficzna projektu zagospodarowania terenu może zostać objęta ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu Kolegium odwołało się do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm., dalej "rozporządzenie"), określających elementy części opisowej oraz części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. SKO wskazało, że zgodnie z § 14 rozporządzenia część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje między innymi określenie przedmiotu zamierzenia budowlanego, opis istniejącego stanu zagospodarowania terenu, projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, zestawienie powierzchni zabudowy, dróg, parkingów, placów, chodników oraz powierzchni biologicznie czynnej, informacje wynikające z przepisów dotyczących ochrony zabytków, środowiska i ochrony przeciwpożarowej, a także dane dotyczące obszaru oddziaływania obiektu i inne informacje wynikające ze specyfiki planowanego zamierzenia budowlanego.
Z kolei zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia część rysunkowa projektu obejmuje między innymi granice działki, usytuowanie istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, układ komunikacji wewnętrznej terenu, przebieg dróg pożarowych i ich wymiary, ukształtowanie terenu, układ zieleni, układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu.
Na tle powyższych regulacji Kolegium uznało, że przynajmniej część elementów projektu zagospodarowania terenu, wymienionych w § 14 i § 15 rozporządzenia, powinna zostać ujawniona, pomimo ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dotyczy to w szczególności informacji pozwalających na ocenę spełnienia wymogów prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu zawiera bowiem informacje potencjalnie istotne dla bliżej nieokreślonego kręgu osób, w tym osób funkcjonujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wnioskodawca ma prawo być zainteresowany tym, jakie obiekty powstają w miejscu, w którego otoczeniu mieszka lub przebywa. W ramach przysługującego mu prawa do społecznej kontroli działalności organów władzy publicznej powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy inwestycja będzie realizowana zgodnie z prawem oraz czy będzie bezpieczna dla otoczenia. Ma również prawo zweryfikować, czy stanowisko organu, zgodnie z którym planowany obiekt będzie bezpieczny dla otoczenia, jest prawdziwa.
Kolegium nie wykluczyło jednocześnie, że część elementów spornego projektu zagospodarowania działki, jako informacja publiczna, może podlegać ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ochroną tą nie mogła jednak zostać objęta całość dokumentu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie sposób bowiem zaakceptować stanowiska organu, zgodnie z którym wszystkie informacje zawarte w projekcie zagospodarowania terenu są wyłączone spod stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.
W ocenie Kolegium, organ I instancji powinien poddać analizie poszczególne elementy projektu zagospodarowania terenu pod kątem objęcia ich ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak takiej analizy powoduje, że decyzja zawiera element dowolności, a tym samym narusza również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Kolegium wskazało następnie, że jeżeli organ I instancji dostrzega konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy uznając, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa jest jego własnością, a dostęp do informacji w niej zawartej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż stanowi informacje techniczne, rozwiązania projektowe i budowlane, informacje dotyczące kosztów realizacji inwestycji lub inne dane posiadające wartość gospodarczą, to w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek wykazać, że konkretne informacje zawarte w tym dokumencie podlegają ochronie prawnej. Wymaga to odniesienia się do poszczególnych elementów projektu zagospodarowania terenu, obejmującego opis techniczny, część rysunkową oraz załączniki. Tego rodzaju analizy w zaskarżonej decyzji zabrakło.
SKO podkreśliło również, że odmowa udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wymaga skonkretyzowanego i zindywidualizowanego wykazania, że określona informacja ma charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa taka może zostać uznana za zgodną z prawem wyłącznie wówczas, gdy spełnione są zarówno przesłanka formalna, polegająca na zamanifestowaniu przez przedsiębiorcę woli zachowania informacji w poufności, jak i przesłanka materialna, wymagająca wykazania, że informacje te mają obiektywnie wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności.
W ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji wymaga uzupełnienia o uszczegółowienie uzasadnienie odmowy udostępnienia żądanych danych, gdyż obecnie jest ono ogólne, należy bowiem szczegółowo odnieść się do elementów projektu zagospodarowania terenu, której objęto ochroną.
SKO wskazało ponadto, że brak rezygnacji przedsiębiorcy z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy obliguje organ I instancji do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na tę tajemnicę. Ochrona tajemnicy przedsiębiorcy nie wyłącza bowiem prawa do informacji publicznej, lecz jedynie może uzasadniać jego ograniczenie. Zadaniem organu jest zatem ustalenie zakresu tego ograniczenia w realiach konkretnej sprawy.
W konsekwencji SKO uznało, że organ I instancji nie wykazał w sposób dostateczny, że żądany dokument w całości stanowi informację publiczną objętą tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż nie odniósł się szczegółowo do jego treści i zawartych w nim informacji. Z tego względu konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji M. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 139a § 1 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a., w której uzasadnieniu zawarto wzajemnie sprzeczne wytyczne dla organu
I instancji, bez jednoznacznego stanowiska co do sposobu załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej;
2. art. 138 § 2 w zw. z art. 139a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. z wadliwym uzasadnieniem zawierającym wyraźne sprzeczności, prowadzące do istotnych wątpliwości co do treści wytycznych SKO dla organu I instancji oraz oceny prawnej organu odwoławczego;
3. art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niejasnego i zawierającego sprzeczności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz brak przedstawienia jednoznacznego stanowiska w sprawie, co naruszało zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji i może prowadzić do przewlekłości postępowania;
4. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i poddanie analizie poszczególnych elementów projektu zagospodarowania terenu w kontekście objęcia ich ograniczeniami w dostępie do informacji publicznej, przewidzianymi w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy charakter żądanej informacji - udostępnienie samego projektu zagospodarowanie terenu przesądzał, że udostępnienie informacji publicznej nie może naruszyć tajemnicy przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu sprzeciwu jego autorka, dokonując szczegółowej analizy treści zaskarżonej decyzji, przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia objętego sprzeciwem w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W szczególności, skarżący dopatrzył się niespójności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym, że z jednej strony Kolegium przyznało, że projekt zagospodarowania terenu, stanowiący informację publiczną, powinien zostać udostępniony w całości lub przynajmniej w przeważającej części, jednak z drugiej strony nakazało uzupełnić decyzję organu I instancji o uszczegółowienie uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanych danych i odnieść się do elementów projektu, które objęto ochroną. Zdaniem wnoszącego sprzeciw, sugeruje to, że w ocenie SKO organ I instancji słusznie odmówił udostępnienia projektu zagospodarowania terenu, a wadliwość uchylonej decyzji sprowadza się wyłącznie do niewystarczającego (zbyt ogólnego) uzasadnienia tej odmowy.
Skarżący obawia się, że z tego fragmentu uzasadnienia organ I instancji może wywieść, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wydać kolejną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przy czym tym razem powinna ona zostać lepiej uzasadniona.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna lub kasatoryjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu nie jest merytoryczna zasadność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani trafność stanowiska organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego (jeżeli taką wykładnię organ II instancji zaprezentował), lecz wyłącznie ustalenie, czy organ drugiej instancji był uprawniony do odstąpienia od wydania decyzji reformatoryjnej i zastosowania wyjątku od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ
II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, z 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 241/24; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
Wyrażone wyżej stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własne.
Kontrolując zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu wyłożonych wyżej zasad Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 i art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a.
Niesporną okolicznością w sprawie pozostaje, że objęty wnioskiem z 21 stycznia 2026 r. przedmiot żądania dotyczył udostępnienia części opisowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty Jędrzejowskiego nr 139/2023 z 28 kwietnia 2023 r., dotyczącą inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Poza sporem pozostaje również, że projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji administracyjnej, stanowiąc jej integralną część, a jednocześnie jest dokumentem podlegającym ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku wykonywania zadań publicznych. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę jest informacją publiczną, taki charakter ma również zatwierdzony nią projekt budowlany. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1856/15 (dostępnym w CBOSA), a także w późniejszej linii orzeczniczej dotyczącej udostępniania zatwierdzonych projektów budowlanych jako informacji publicznej.
Jednocześnie publiczny charakter dokumentacji projektowej nie oznacza, że każda informacja zawarta w takim dokumencie podlega bezwzględnemu udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje bowiem możliwość ograniczenia prawa do informacji, między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że dokument stanowiący informację publiczną może zawierać zarówno informacje podlegające udostępnieniu, jak i informacje objęte ustawową ochroną. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji, wymaga jednak każdorazowo przeprowadzenia szczegółowej analizy treści żądanego dokumentu oraz wykazania, że określone informacje rzeczywiście odpowiadają ustawowym przesłankom tajemnicy przedsiębiorcy.
Na tym tle zasadniczego znaczenia nabiera ocena, czy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające pozwalające na dokonanie takiej indywidualnej oceny poszczególnych elementów objętej wnioskiem dokumentacji, czy też - jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – odmawiając udostępnienia żądanych informacji uznał, bez dalszej analizy, że całość projektu zagospodarowania terenu korzysta z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Od odpowiedzi na to pytanie uzależniona jest ocena zasadności wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Faktem jest, że inwestor będący przedsiębiorcą, w piśmie z 6 lutego 2026 r. zastrzegł możliwość udostępnienia złożonego przez siebie projektu zagospodarowania terenu w ramach dostępu do informacji publicznej, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ulega również wątpliwości, że decyzja organu I instancji została oparta na założeniu, że całość objętego wnioskiem projektu zagospodarowania terenu podlega ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wobec czego – zdaniem Starosty Jędrzejowskiego - zachodziły podstawy do odmowy jego udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy. Stanowiska tego Kolegium zasadnie nie podzieliło wskazując, że rozstrzygnięcie takie zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy.
Z zakresu informacji objętych projektem zagospodarowania terenu, wymienionych w zacytowanych w zaskarżonej decyzji przepisach § 14 i 15 rozporządzenia wynika, że dokument ten zawiera dane o zróżnicowanym charakterze. Generalnie, są to informacje, na podstawie których organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje oceny, czy projektowana inwestycja odpowiada wymaganiom wynikającym z szeroko rozumianego prawa budowlanego, czy zapewnia bezpieczeństwo użytkowników oraz osób trzecich, uwzględnia wymagania ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska, czy zachowuje wymagane odległości od granic nieruchomości i innych obiektów.
Słusznie zatem Kolegium wskazało, że informacje tego rodzaju mogą pozostawać istotne nie tylko dla wnioskodawcy, lecz również dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich oraz innych osób, których sytuacja prawna lub faktyczna może pozostawać w związku z realizacją inwestycji. Prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji konstytucyjnej zasady jawności działania organów władzy publicznej oraz umożliwia społeczną kontrolę prawidłowości wykonywania zadań publicznych. W przypadku postępowań dotyczących procesu inwestycyjnego kontrola ta obejmuje również możliwość zweryfikowania, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo ocenił zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa.
Słusznie przy tym Kolegium uznało, że projekt zagospodarowania terenu może zawierać informacje podlegające ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie można wykluczyć, że niektóre rozwiązania techniczne, technologiczne lub organizacyjne zastosowane przez inwestora albo projektanta posiadają wartość gospodarczą i spełniają przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy.
Należy jednocześnie podkreślić, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustanawia wyjątek od konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego wynikającej z art. 61 Konstytucji RP. Jako wyjątek od zasady podlega on wykładni ścisłej. Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie w zakresie rzeczywiście niezbędnym dla ochrony wartości wskazanych w tym przepisie.
Prawidłowo zatem Kolegium przyjęło, że obowiązkiem organu I instancji było ustalenie, czy i które konkretnie informacje zawarte w projekcie zagospodarowania terenu rzeczywiście podlegają ochronie, a które powinny zostać udostępnione.
Ocena ta nie mogła zostać zastąpiona ogólnym stanowiskiem inwestora, że całość dokumentacji projektowej stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ administracji publicznej nie jest bowiem związany takim oświadczeniem. To na nim spoczywa obowiązek samodzielnego ustalenia, czy przesłanki zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zostały spełnione.
Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji "tajemnicy przedsiębiorcy", jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przy ustalaniu zakresu tego pojęcia należy odpowiednio uwzględniać przesłanki wynikające z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem, wykładanym w powiązaniu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ochroną mogą zostać objęte jedynie informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które nie są powszechnie znane ani łatwo dostępne osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji, jeżeli przedsiębiorca podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania zmierzające do zachowania ich poufności.
Oznacza to, że dla zastosowania ograniczenia z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające samo twierdzenie przedsiębiorcy o poufnym charakterze dokumentacji. Konieczne jest wykazanie zarówno przesłanki formalnej, polegającej na podjęciu działań zmierzających do zachowania informacji w poufności, jak również przesłanki materialnej, sprowadzającej się do wykazania, że konkretne informacje rzeczywiście posiadają wartość gospodarczą.
Stanowisko takie znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt
I OSK 2347/15 (dostępnym w CBOSA), wskazano, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego i zindywidualizowanego wykazania, iż określone informacje mają charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub inny posiadający wartość gospodarczą oraz że zostały objęte skuteczną ochroną przez przedsiębiorcę.
Tym samym nie jest wystarczające powołanie się na ogólny charakter dokumentacji lub przytoczenie stanowiska przedsiębiorcy bez jego samodzielnej oceny przez organ. Z uzasadnienia decyzji odmownej Starosty Jędrzejowskiego nie wynika, które elementy części opisowej projektu, które elementy części graficznej ani które załączniki zawierają informacje podlegające ochronie. Organ nie wyjaśnił również, dlaczego uznał, że wszystkie informacje zawarte w projekcie posiadają wartość gospodarczą oraz w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby naruszyć interes przedsiębiorcy. Co więcej, lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje na to, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł na stanowisku inwestora, nie dokonując jakiejkolwiek jego weryfikacji merytorycznej
Słusznie więc Kolegium przyjęło, że tak przeprowadzone postępowanie nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ nie podjął bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na ocenę poszczególnych elementów projektu ani nie dokonał jego własnej oceny.
Sąd zauważa także, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Jak powiedziano już wyżej, Starosta ograniczył się do przedstawienia stanowiska inwestora oraz ogólnego stwierdzenia, że dokumentacja projektowa stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, nie poddając go merytorycznej analizie.
W tych okolicznościach Sąd podziela ocenę Kolegium, że wydanie decyzji odmownej nastąpiło przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a wskazane uchybienia nie mogły zostać usunięte w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Ich usunięcie wymagałoby bowiem przeprowadzenia zasadniczej części postępowania wyjaśniającego, obejmującego szczegółową analizę treści całej dokumentacji projektowej oraz dokonania indywidualnej oceny poszczególnych informacji objętych wnioskiem, co w stanie tej sprawy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Sąd nie podziela stanowiska autora sprzeciwu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczności, które sugerują, że wadliwość uchylonej decyzji sprowadza się wyłącznie do niewystarczającego uzasadnienia, zaś sama odmowa udostępnienia informacji publicznej została przez Kolegium co do zasady zaakceptowana.
Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej uznając, że odmowa jej udostępnienia była przedwczesna, gdyż nie została poprzedzona wyjaśnieniem istoty sprawy. Główne zarzuty wobec decyzji organu I instancji z 12 marca 2026 r. mają charakter procesowy, sprowadzający się do tezy, że nie zostało wykazane, aby całość projektu zagospodarowania terenu objęta była tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż organ nie dokonał analizy dokumentacji projektowej pod tym kątem. Zacytowany w skardze fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji (akapit trzeci str.
9) Sąd odczytuje inaczej, niż skarżący. Wyrwana z kontekstu, ta część uzasadnienia może istotnie wprowadzać w błąd, jednak dla Sądu nie ma wątpliwości, że w świetle całej argumentacji, jaka znalazła się w rozstrzygnięciu objętym sprzeciwem, nie ma podstaw do obawy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] zrozumie wskazania organu II instancji w taki sposób, jak sugeruje skarżący. Oczywistym jest, że wadliwością decyzji Starosty [...] było to, że nie zawierała ona szczegółowej analizy i uzasadnienia stanowiska o objęciu żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego Kolegium wydało decyzję kasacyjną. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy a priori zaakceptował przyszłą odmowę udostępnienia informacji w całości lub w części pod warunkiem jej należytego uzasadnienia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO wskazało, że "przynajmniej część" elementów projektu powinna zostać uwzględniona, pozostałe zaś winny zostać poddane analizie w kontekście objęcia ich ograniczeniem w dostępie do informacji publicznej, której zabrakło i przez to decyzja z 12 marca 2026 r. nosi cechy dowolności. Kolegium podkreśliło również, że decyzja odmowna jest przedwczesna właśnie z uwagi na brak analizy elementów projektu zagospodarowania terenu, którego udostępnienia domagał się skarżący, pod kątem objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy.
Co do końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której SKO wskazuje, że "organ powinien wydać decyzję administracyjną (...)" należy wskazać, że z zacytowanego w skardze fragmentu decyzji z 5 maja 2026 r. wynika jednoznacznie, że decyzję taką należy wydać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o ile organ uzna, że wnioskowane informacje podlegają ochronie, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ("Uznając, że udostępnienie zagospodarowania terenu narusza tajemnicę przedsiębiorcy organ powinien wydać decyzję administracyjną i szczegółowo w jej uzasadnieniu odnieść się do jego zawartości." - str. 9).
Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej sprzeciw, wskazania zawarte w decyzji kasatoryjnej nie przesądzają wyniku ponownego postępowania. Wytyczne określone na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zakresu okoliczności wymagających ustalenia. Ich celem jest usunięcie stwierdzonych uchybień procesowych, a nie narzucenie organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia.
Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja sprowadzająca się do twierdzenia, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że organ I instancji powinien udostępnić żądaną informację w całości. Na etapie kontroli decyzji kasacyjnej Sąd nie może przesądzić, że wnioskowane informacje są lub nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż taka ocena dotyczy rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak już powiedziano na wstępie, w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przedmiotem badania jest wyłącznie prawidłowość zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy. W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez SKO w Kielcach art. 138 § 2 k.p.a., o czym była mowa wyżej.
Zdaniem Sądu, nie da się także wykluczyć konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie do poszczególnych elementów projektu zagospodarowania terenu w celu oceny twierdzeń inwestora, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy. Nie można więc twierdzić, że przeprowadzenie takiego postępowania nie było konieczne, gdyż jest to teza przedwczesna. Organ I instancji nie rozpoznał bowiem istoty sprawy. Gdyby jednak mimo to organ odwoławczy samodzielnie przeprowadził pełną analizę dokumentacji projektowej i po raz pierwszy rozstrzygnął o zakresie informacji podlegających udostępnieniu, jak chce tego skarżący, to mógłby pozbawić stronę prawa do merytorycznego rozpoznania tych zagadnień przez dwa różne organy administracji, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło zaistnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a wydana decyzja kasatoryjna odpowiada prawu.
Z tych względów, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.