Uzasadnienie
UZASADNIENIE
Decyzj� z 5 maja 2026 r., znak: SKO.IN-90/1865/67/2026, Samorz�dowe Kolegium Odwo�awcze w Kielcach (SKO) po rozpatrzeniu odwo�ania M. G. od decyzji Starosty J. z 12 marca 2026 r. znak: BA.1431.2.2026, odmawiaj�cej udost�pnienia informacji publicznej w postaci cz�ci opisowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzj� Starosty [...] nr [...] z 31 stycznia 2024 r. o pozwoleniu na budow� budynku mieszkalnego wielorodzinnego z us�ugami (w tym us�ugami sportu, rekreacji i gastronomii), gara�em podziemnym, instalacjami wewn�trznymi, drog� po�arow�, murami oporowymi oraz miejscami postojowymi na dzia�kach o nr ewid. [...] i [...] po�o�onych przy ul. [...] w J., obr�b 0004 oraz cz�ci dzia�ki nr ewid.[...], obr�b 0003 - na podstawie art. 138 � 2 k.p.a. uchyli�o zaskar�on� decyzj� i przekaza�o spraw� do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Rozpatruj�c spraw� w trybie odwo�awczym Kolegium wskaza�o, �e 21 stycznia 2026 r. do Starosty wp�yn�� wniosek o udost�pnienie opisanej wy�ej informacji publicznej. Po rozpoznaniu wniosku i przeprowadzeniu post�powania wyja�niaj�cego Starosta decyzj� z 12 marca 2026 r. odm�wi� udost�pnienia ��danej informacji publicznej. W jej uzasadnieniu wskaza�, �e projekt budowlany zatwierdzany decyzj� o pozwoleniu na budow�, w tym stanowi�cy jego cz�� projekt zagospodarowania terenu, co do zasady stanowi informacj� publiczn�. Jednocze�nie podkre�li�, �e prawo dost�pu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i mo�e podlega� ograniczeniom, o kt�rych mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 wrze�nia 2001 r. o dost�pie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p."), mi�dzy innymi ze wzgl�du na tajemnic� przedsi�biorcy, kt�rej definicj� zawiera art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 85).
W toku post�powania Starosta pismem z 2 lutego 2026 r. zwr�ci� si� do inwestora - [...] Sp. z o.o. - o zaj�cie stanowiska, czy ��dane dokumenty zawieraj� informacje stanowi�ce tajemnic� przedsi�biorstwa. Inwestor wskaza�,
�e ca�o�� projektu zagospodarowania terenu oraz dokumentacji zatwierdzonej decyzj� o pozwoleniu na budow� posiada status tajemnicy przedsi�biorstwa i nie powinna zosta� udost�pniona w trybie ustawy o dost�pie do informacji publicznej. Podni�s�, �e dokumentacja stanowi rezultat specjalistycznej dzia�alno�ci technicznej i organizacyjnej wykonanej na jego zlecenie, zawiera szczeg�owe rozwi�zania techniczne, urbanistyczne i organizacyjne dotycz�ce planowanej inwestycji, posiada realn� warto�� gospodarcz� i stanowi know-how przedsi�biorcy. Inwestor wskaza� ponadto, �e informacje te nie s� powszechnie znane ani �atwo dost�pne dla os�b trzecich, ich ujawnienie mog�oby naruszy� interesy gospodarcze sp�ki, za� przedsi�biorca podj�� dzia�ania maj�ce na celu zachowanie ich poufno�ci. Dodatkowo zaznaczy�, �e dokumentacja zawiera dane osobowe projektant�w oraz os�b posiadaj�cych uprawnienia budowlane podlegaj�ce ochronie wynikaj�cej z przepis�w o ochronie danych osobowych.
W pi�mie z 9 marca 2026 r. wnioskodawca podtrzyma� swoje stanowisko wnosz�c o niezw�oczne udost�pnienie ��danej informacji publicznej. Odnosz�c si� do stanowiska inwestora wskaza�, �e wnioskowana dokumentacja stanowi informacj� publiczn�, a w sprawie brak jest podstaw do uznania, �e zachodz� przes�anki odmowy jej udost�pnienia z uwagi na tajemnic� przedsi�biorstwa.
Organ I instancji uzna�, �e przedstawione przez inwestora pismem z 6 lutego 2026 r. wyja�nienia wskazuj� na spe�nienie wszystkich przes�anek pozwalaj�cych uzna� informacje zawarte w projekcie zagospodarowania terenu za obj�te tajemnic� przedsi�biorstwa. W konsekwencji przyj��, �e ochrona tajemnicy przedsi�biorcy przewa�a nad prawem dost�pu do informacji publicznej, a ��dana dokumentacja podlega wy��czeniu z udost�pnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazuj�c na art. 16 ust. 1 tej ustawy organ odm�wi� udost�pnienia ��danej informacji w drodze decyzji administracyjnej.
Dokonuj�c prawnej i merytorycznej oceny zasadno�ci decyzji Starosty, Kolegium uzna�o, �e odwo�anie jest uzasadnione, gdy� decyzja ta zosta�a wydana przedwcze�nie, bez wyja�nienia wszystkich istotnych okoliczno�ci sprawy.
Kolegium wskaza�o, �e poza sporem pozostaje to, �e wnioskowane informacje stanowi� informacj� publiczn� w rozumieniu u.d.i.p. Przywo�uj�c art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 tej ustawy, podkre�li�o, �e ka�da informacja o sprawach publicznych stanowi informacj� publiczn� i podlega udost�pnieniu na zasadach okre�lonych w ustawie, za� prawo dost�pu do informacji publicznej przys�uguje ka�demu. Jednocze�nie, odwo�uj�c si� do art. 4 ust. 1 ustawy, SKO wskaza�o, �e obowi�zek udost�pniania informacji publicznej spoczywa na w�adzach publicznych oraz innych podmiotach wykonuj�cych zadania publiczne.
Nast�pnie SKO zwr�ci�o uwag�, �e art. 6 u.d.i.p. wymienia jedynie przyk�adowe kategorie informacji publicznej, nie tworz�c katalogu zamkni�tego. Odwo�uj�c si� do art. 61 Konstytucji RP oraz utrwalonego orzecznictwa s�d�w administracyjnych, Kolegium wskaza�o, �e informacj� publiczn� jest tre�� dokument�w wytworzonych przez organy w�adzy publicznej, jak r�wnie� dokument�w wykorzystywanych przez nie przy realizacji ustawowych zada�, niezale�nie od tego, od kogo dokumenty te pochodz�. O zakwalifikowaniu okre�lonej informacji jako informacji publicznej decyduje bowiem jej tre�� i charakter, a nie okoliczno��, czy dokument zosta� sporz�dzony przez organ administracji publicznej. Z tego wzgl�du dokument zawieraj�cy informacj� publiczn� nie mo�e by� uto�samiany wy��cznie z dokumentem urz�dowym.
Kolegium wskaza�o, �e istota sporu sprowadza si� do oceny, czy cz�� opisowa i graficzna projektu zagospodarowania terenu mo�e zosta� obj�ta ograniczeniem prawa dost�pu do informacji publicznej z uwagi na ochron� tajemnicy przedsi�biorcy. W tym celu Kolegium odwo�a�o si� do przepis�w rozporz�dzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 wrze�nia 2020 r. w sprawie szczeg�owego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm., dalej "rozporz�dzenie"), okre�laj�cych elementy cz�ci opisowej oraz cz�ci rysunkowej projektu zagospodarowania dzia�ki lub terenu. SKO wskaza�o, �e zgodnie z � 14 rozporz�dzenia cz�� opisowa projektu zagospodarowania dzia�ki lub terenu obejmuje mi�dzy innymi okre�lenie przedmiotu zamierzenia budowlanego, opis istniej�cego stanu zagospodarowania terenu, projektowane zagospodarowanie dzia�ki lub terenu, zestawienie powierzchni zabudowy, dr�g, parking�w, plac�w, chodnik�w oraz powierzchni biologicznie czynnej, informacje wynikaj�ce z przepis�w dotycz�cych ochrony zabytk�w, �rodowiska i ochrony przeciwpo�arowej, a tak�e dane dotycz�ce obszaru oddzia�ywania obiektu i inne informacje wynikaj�ce ze specyfiki planowanego zamierzenia budowlanego.
Z kolei zgodnie z � 15 ust. 2 rozporz�dzenia cz�� rysunkowa projektu obejmuje mi�dzy innymi granice dzia�ki, usytuowanie istniej�cych i projektowanych obiekt�w budowlanych, uk�ad komunikacji wewn�trznej terenu, przebieg dr�g po�arowych i ich wymiary, ukszta�towanie terenu, uk�ad zieleni, uk�ad sieci i urz�dze� uzbrojenia terenu.
Na tle powy�szych regulacji Kolegium uzna�o, �e przynajmniej cz�� element�w projektu zagospodarowania terenu, wymienionych w � 14 i � 15 rozporz�dzenia, powinna zosta� ujawniona, pomimo ograniczenia wynikaj�cego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dotyczy to w szczeg�lno�ci informacji pozwalaj�cych na ocen� spe�nienia wymog�w prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu zawiera bowiem informacje potencjalnie istotne dla bli�ej nieokre�lonego kr�gu os�b, w tym os�b funkcjonuj�cych w s�siedztwie planowanej inwestycji. Wnioskodawca ma prawo by� zainteresowany tym, jakie obiekty powstaj� w miejscu, w kt�rego otoczeniu mieszka lub przebywa. W ramach przys�uguj�cego mu prawa do spo�ecznej kontroli dzia�alno�ci organ�w w�adzy publicznej powinien mie� mo�liwo�� sprawdzenia, czy inwestycja b�dzie realizowana zgodnie z prawem oraz czy b�dzie bezpieczna dla otoczenia. Ma r�wnie� prawo zweryfikowa�, czy stanowisko organu, zgodnie z kt�rym planowany obiekt b�dzie bezpieczny dla otoczenia, jest prawdziwa.
Kolegium nie wykluczy�o jednocze�nie, �e cz�� element�w spornego projektu zagospodarowania dzia�ki, jako informacja publiczna, mo�e podlega� ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ochron� t� nie mog�a jednak zosta� obj�ta ca�o�� dokumentu, jak mia�o to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie spos�b bowiem zaakceptowa� stanowiska organu, zgodnie z kt�rym wszystkie informacje zawarte w projekcie zagospodarowania terenu s� wy��czone spod stosowania ustawy o dost�pie do informacji publicznej wy��cznie z uwagi na ochron� tajemnicy przedsi�biorcy.
W ocenie Kolegium, organ I instancji powinien podda� analizie poszczeg�lne elementy projektu zagospodarowania terenu pod k�tem obj�cia ich ograniczeniem prawa dost�pu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak takiej analizy powoduje, �e decyzja zawiera element dowolno�ci, a tym samym narusza r�wnie� art. 7, art. 77 � 1 oraz art. 80 k.p.a.
Kolegium wskaza�o nast�pnie, �e je�eli organ I instancji dostrzega konieczno�� ochrony tajemnicy przedsi�biorcy uznaj�c, �e przed�o�ona przez inwestora dokumentacja projektowa jest jego w�asno�ci�, a dost�p do informacji w niej zawartej podlega ograniczeniu ze wzgl�du na tajemnic� przedsi�biorcy, gdy� stanowi informacje techniczne, rozwi�zania projektowe i budowlane, informacje dotycz�ce koszt�w realizacji inwestycji lub inne dane posiadaj�ce warto�� gospodarcz�, to w uzasadnieniu decyzji odmawiaj�cej udost�pnienia informacji publicznej ma obowi�zek wykaza�, �e konkretne informacje zawarte w tym dokumencie podlegaj� ochronie prawnej. Wymaga to odniesienia si� do poszczeg�lnych element�w projektu zagospodarowania terenu, obejmuj�cego opis techniczny, cz�� rysunkow� oraz za��czniki. Tego rodzaju analizy w zaskar�onej decyzji zabrak�o.
SKO podkre�li�o r�wnie�, �e odmowa udost�pnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wymaga skonkretyzowanego i zindywidualizowanego wykazania, �e okre�lona informacja ma charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadaj�cej warto�� gospodarcz�. Odmowa taka mo�e zosta� uznana za zgodn� z prawem wy��cznie w�wczas, gdy spe�nione s� zar�wno przes�anka formalna, polegaj�ca na zamanifestowaniu przez przedsi�biorc� woli zachowania informacji w poufno�ci, jak i przes�anka materialna, wymagaj�ca wykazania, �e informacje te maj� obiektywnie warto�� gospodarcz�, wykluczaj�c� mo�liwo�� udost�pnienia informacji i przewa�aj�c� nad zasad� jawno�ci.
W ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji wymaga uzupe�nienia o uszczeg�owienie uzasadnienia odmowy udost�pnienia ��danych danych, gdy� obecnie jest ono og�lne, nale�y bowiem szczeg�owo odnie�� si� do element�w projektu zagospodarowania terenu, kt�re obj�to ochron�.
SKO wskaza�o ponadto, �e brak rezygnacji przedsi�biorcy z prawa do ochrony tajemnicy przedsi�biorcy obliguje organ I instancji do ustalenia wp�ywu udost�pnienia wnioskowanej informacji publicznej na t� tajemnic�. Ochrona tajemnicy przedsi�biorcy nie wy��cza bowiem prawa do informacji publicznej, lecz jedynie mo�e uzasadnia� jego ograniczenie. Zadaniem organu jest zatem ustalenie zakresu tego ograniczenia w realiach konkretnej sprawy.
W konsekwencji SKO uzna�o, �e organ I instancji nie wykaza� w spos�b dostateczny, �e ��dany dokument w ca�o�ci stanowi informacj� publiczn� obj�t� tajemnic� przedsi�biorcy, gdy� nie odni�s� si� szczeg�owo do jego tre�ci i zawartych w nim informacji. Z tego wzgl�du konieczne by�o uchylenie zaskar�onej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.
W z�o�onym do Wojew�dzkiego S�du Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powy�szej decyzji M. G. zarzuci� naruszenie przepis�w post�powania, tj.:
- 1. art. 138 � 2 w zw. z art. 139a � 1 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie o udost�pnienie informacji publicznej decyzji kasatoryjnej z art. 138 � 2 k.p.a., w kt�rej uzasadnieniu zawarto wzajemnie sprzeczne wytyczne dla organu
I instancji, bez jednoznacznego stanowiska co do sposobu za�atwienia sprawy o udost�pnienie informacji publicznej;
2. art. 138 � 2 w zw. z art. 139a � 1 i art. 107 � 3 k.p.a., polegaj�ce na wydaniu decyzji kasatoryjnej z art. 138 � 2 k.p.a. z wadliwym uzasadnieniem zawieraj�cym wyra�ne sprzeczno�ci, prowadz�ce do istotnych w�tpliwo�ci co do tre�ci wytycznych SKO dla organu I instancji oraz oceny prawnej organu odwo�awczego;
3. art. 138 � 2 w zw. z art. 8 � 2 i art. 107 � 3 k.p.a. poprzez sporz�dzenie niejasnego i zawieraj�cego sprzeczno�ci uzasadnienia decyzji organu odwo�awczego oraz brak przedstawienia jednoznacznego stanowiska w sprawie, co narusza�o zasad� prowadzenia post�powania w spos�b budz�cy zaufanie do organ�w administracji i mo�e prowadzi� do przewlek�o�ci post�powania;
4. art. 138 � 2 w zw. z art. 7, art. 77 � 1 i art. 80 k.p.a. poprzez b��dn� ocen� materia�u dowodowego i uznanie, �e w sprawie konieczne jest przeprowadzenie post�powania wyja�niaj�cego i poddanie analizie poszczeg�lnych element�w projektu zagospodarowania terenu w kontek�cie obj�cia ich ograniczeniami w dost�pie do informacji publicznej, przewidzianymi w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy charakter ��danej informacji - udost�pnienie samego projektu zagospodarowania terenu - przes�dza�, �e udost�pnienie informacji publicznej nie mo�e naruszy� tajemnicy przedsi�biorcy.
W uzasadnieniu sprzeciwu jego autorka, dokonuj�c szczeg�owej analizy tre�ci zaskar�onej decyzji, przedstawi�a argumentacj� na poparcie postawionych zarzut�w, w oparciu o kt�re wnios�a o uchylenie rozstrzygni�cia obj�tego sprzeciwem w ca�o�ci oraz zas�dzenie zwrotu koszt�w post�powania.
W szczeg�lno�ci, skar��cy dopatrzy� si� niesp�jno�ci w uzasadnieniu zaskar�onej decyzji w tym, �e z jednej strony Kolegium przyzna�o, �e projekt zagospodarowania terenu, stanowi�cy informacj� publiczn�, powinien zosta� udost�pniony w ca�o�ci lub przynajmniej w przewa�aj�cej cz�ci, jednak z drugiej strony nakaza�o uzupe�ni� decyzj� organu I instancji o uszczeg�owienie uzasadnienia odmowy udost�pnienia ��danych danych i odnie�� si� do element�w projektu, kt�re obj�to ochron�. Zdaniem wnosz�cego sprzeciw, sugeruje to, �e w ocenie SKO organ I instancji s�usznie odm�wi� udost�pnienia projektu zagospodarowania terenu, a wadliwo�� uchylonej decyzji sprowadza si� wy��cznie do niewystarczaj�cego (zbyt og�lnego) uzasadnienia tej odmowy. Skar��cy obawia si�, �e z tego fragmentu uzasadnienia organ I instancji mo�e wywie��, �e przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wyda� kolejn� decyzj� o odmowie udost�pnienia informacji publicznej, przy czym tym razem powinna ona zosta� lepiej uzasadniona.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wni�s� o jego oddalenie, podtrzymuj�c argumentacj� zawart� w uzasadnieniu zaskar�onej decyzji.
Sprawa zosta�a rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d � 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a".
Wojew�dzki S�d Administracyjny w Kielcach zwa�y�, co nast�puje:
Na wst�pie podkre�li� nale�y, �e zaskar�ona decyzja zosta�a wydana na podstawie art. 138 � 2 k.p.a., zgodnie kt�rym organ odwo�awczy mo�e uchyli� zaskar�on� decyzj� w ca�o�ci i przekaza� spraw� do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta zosta�a wydana z naruszeniem przepis�w post�powania, a konieczny do wyja�nienia zakres sprawy ma istotny wp�yw na jej rozstrzygni�cie. Przekazuj�c spraw�, organ ten powinien wskaza�, jakie okoliczno�ci nale�y wzi�� pod uwag� przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpoznaj�c sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojew�dzki S�d Administracyjny nie mo�e pomin�� tre�ci art. 64e p.p.s.a., wedle kt�rego zakres s�dowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony zosta� wy��cznie do oceny istnienia przes�anek, o kt�rych mowa w art. 138 � 2 k.p.a. Oznacza to, �e przedmiotem kontroli S�du nie jest merytoryczna zasadno�� rozstrzygni�cia sprawy administracyjnej ani trafno�� stanowiska organu odwo�awczego co do wyk�adni prawa materialnego (je�eli tak� wyk�adni� organ II instancji zaprezentowa�), lecz wy��cznie ustalenie, czy organ drugiej instancji by� uprawniony do odst�pienia od wydania decyzji reformatoryjnej i zastosowania wyj�tku od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy.
Jak przyjmuje si� w orzecznictwie, kontrola s�dowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okoliczno�ciach danej sprawy organ
II instancji w uzasadniony spos�b wykorzysta� mo�liwo�� wydania decyzji kasacyjnej, czy te� bezzasadnie uchyli� si� od za�atwienia sprawy co do jej istoty. Rozpoznaj�c sprzeciw, S�d nie jest natomiast w�adny odnosi� si� do meritum sprawy, poniewa� na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kontrola s�dowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie mo�e zatem, co do zasady, obejmowa� ko�cowej oceny materialnoprawnej, zwi�zanej z rozstrzygni�ciem istoty sprawy. Sformu�owanie wniosk�w w tym zakresie by�oby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne (por. przyk�adowo wyroki: Naczelnego S�du Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, z 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 241/24; Wojew�dzkiego S�du Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dost�pne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
Wyra�one wy�ej stanowisko S�d orzekaj�cy w tej sprawie w pe�ni podziela i przyjmuje jako w�asne.
Kontroluj�c zaskar�on� decyzj� przy uwzgl�dnieniu wy�o�onych wy�ej zasad, S�d uzna�, �e nie dosz�o do naruszenia przez organ II instancji art. 138 � 2 k.p.a.
Niesporn� okoliczno�ci� w sprawie pozostaje to, �e obj�ty wnioskiem z 21 stycznia 2026 r. przedmiot ��dania dotyczy� udost�pnienia cz�ci opisowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzj� Starosty [...] nr [...] z 31 stycznia 2024 r., dotycz�c� inwestycji polegaj�cej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z us�ugami i gara�em podziemnym wraz z infrastruktur� towarzysz�c�.
Poza sporem pozostaje r�wnie�, �e projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzj� o pozwoleniu na budow� stanowi informacj� publiczn� w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dost�pie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, �e projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji administracyjnej, stanowi�c jej integraln� cz��, a jednocze�nie jest dokumentem podlegaj�cym ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku wykonywania zada� publicznych. Skoro decyzja o pozwoleniu na budow� jest informacj� publiczn�, taki charakter ma r�wnie� zatwierdzony ni� projekt budowlany. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego S�du Administracyjnego, w szczeg�lno�ci w wyroku z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1856/15 (dost�pnym w CBOSA).
Jednocze�nie publiczny charakter dokumentacji projektowej nie oznacza, �e ka�da informacja zawarta w takim dokumencie podlega bezwzgl�dnemu udost�pnieniu. Ustawa o dost�pie do informacji publicznej przewiduje bowiem mo�liwo�� ograniczenia prawa do informacji, mi�dzy innymi ze wzgl�du na tajemnic� przedsi�biorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, �e dokument stanowi�cy informacj� publiczn� mo�e zawiera� zar�wno informacje podlegaj�ce udost�pnieniu, jak i informacje obj�te ustawow� ochron�. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodz� przes�anki ograniczenia prawa do informacji, wymaga jednak ka�dorazowo przeprowadzenia szczeg�owej analizy tre�ci ��danego dokumentu oraz wykazania, �e okre�lone informacje rzeczywi�cie odpowiadaj� ustawowym przes�ankom tajemnicy przedsi�biorcy.
Na tym tle zasadniczego znaczenia nabiera ocena, czy organ I instancji przeprowadzi� post�powanie wyja�niaj�ce pozwalaj�ce na dokonanie takiej indywidualnej oceny poszczeg�lnych element�w obj�tej wnioskiem dokumentacji, czy te� odmawiaj�c udost�pnienia ��danych informacji uzna�, bez dalszej analizy,
�e ca�o�� projektu zagospodarowania terenu korzysta z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Inwestor b�d�cy przedsi�biorc� w pi�mie z 6 lutego 2026 r. wskaza� na brak mo�liwo�ci udost�pnienia z�o�onego przez niego projektu zagospodarowania terenu w ramach dost�pu do informacji publicznej, powo�uj�c si� na tajemnic� przedsi�biorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja organu I instancji zosta�a zatem oparta na za�o�eniu, �e ca�o�� obj�tego wnioskiem projektu zagospodarowania terenu podlega ochronie wynikaj�cej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wobec czego - zdaniem Starosty [...] - zachodzi�y podstawy do odmowy jego udost�pnienia na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy. Jednak stanowiska tego Kolegium s�usznie nie podzieli�o, wskazuj�c, �e rozstrzygni�cie to zosta�o wydane przedwcze�nie, bez wyja�nienia wszystkich okoliczno�ci maj�cych istotne znaczenie dla wyniku sprawy.
Z zakresu informacji obj�tych projektem zagospodarowania terenu, wymienionych w zacytowanych w zaskar�onej decyzji przepisach � 14 i 15 rozporz�dzenia wynika, �e dokument ten zawiera dane o zr�nicowanym charakterze. Generalnie s� to informacje, na podstawie kt�rych organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje oceny, czy projektowana inwestycja odpowiada wymaganiom wynikaj�cym z prawa budowlanego, czy zapewnia bezpiecze�stwo u�ytkownik�w oraz os�b trzecich, uwzgl�dnia wymagania ochrony przeciwpo�arowej, ochrony �rodowiska, czy zachowuje wymagane odleg�o�ci od granic nieruchomo�ci i innych obiekt�w.
S�usznie zatem Kolegium wskaza�o, �e informacje tego rodzaju mog� pozostawa� istotne nie tylko dla wnioskodawcy, lecz r�wnie� dla mieszka�c�w nieruchomo�ci s�siednich oraz innych os�b, kt�rych sytuacja prawna lub faktyczna mo�e pozostawa� w zwi�zku z realizacj� inwestycji. Prawo do informacji publicznej s�u�y bowiem realizacji konstytucyjnej zasady jawno�ci dzia�ania organ�w w�adzy publicznej oraz umo�liwia spo�eczn� kontrol� prawid�owo�ci wykonywania zada� publicznych. W przypadku post�powa� dotycz�cych procesu inwestycyjnego kontrola ta obejmuje r�wnie� mo�liwo�� zweryfikowania, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej prawid�owo oceni� zgodno�� projektu z obowi�zuj�cymi przepisami prawa.
S�usznie przy tym Kolegium uzna�o, �e projekt zagospodarowania terenu mo�e zawiera� informacje podlegaj�ce ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie mo�na bowiem wykluczy�, �e niekt�re rozwi�zania techniczne, technologiczne lub organizacyjne zastosowane przez inwestora albo projektanta posiadaj� warto�� gospodarcz� i spe�niaj� przes�anki tajemnicy przedsi�biorcy.
Nale�y jednocze�nie podkre�li�, �e art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustanawia wyj�tek od konstytucyjnej zasady jawno�ci �ycia publicznego wynikaj�cej z art. 61 Konstytucji RP. Jako wyj�tek od zasady podlega on wyk�adni �cis�ej. Ograniczenie prawa do informacji mo�e nast�pi� wy��cznie w zakresie rzeczywi�cie niezb�dnym dla ochrony warto�ci wskazanych w tym przepisie.
Prawid�owo zatem Kolegium przyj�o, �e obowi�zkiem organu I instancji by�o ustalenie, czy i kt�re konkretnie informacje zawarte w projekcie zagospodarowania terenu rzeczywi�cie podlegaj� ochronie, a kt�re powinny zosta� udost�pnione.
Ocena ta nie mog�a zosta� zast�piona og�lnym stanowiskiem inwestora, �e ca�o�� dokumentacji projektowej stanowi tajemnic� przedsi�biorstwa. Organ administracji publicznej nie jest bowiem zwi�zany takim o�wiadczeniem. To na nim spoczywa obowi�zek samodzielnego ustalenia, czy przes�anki zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zosta�y spe�nione.
Wprawdzie ustawa o dost�pie do informacji publicznej nie zawiera definicji "tajemnicy przedsi�biorcy", jednak w orzecznictwie s�d�w administracyjnych przyjmuje si�, �e przy ustalaniu zakresu tego poj�cia nale�y odpowiednio uwzgl�dnia� przes�anki wynikaj�ce z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem, wyk�adanym w powi�zaniu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ochron� mog� zosta� obj�te jedynie informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsi�biorstwa lub inne informacje posiadaj�ce warto�� gospodarcz�, kt�re nie s� powszechnie znane ani �atwo dost�pne osobom zwykle zajmuj�cym si� tym rodzajem informacji, je�eli przedsi�biorca podj��, przy zachowaniu nale�ytej staranno�ci, dzia�ania zmierzaj�ce do zachowania ich poufno�ci.
Oznacza to, �e dla zastosowania ograniczenia z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczaj�ce samo twierdzenie przedsi�biorcy o poufnym charakterze dokumentacji. Konieczne jest wykazanie zar�wno przes�anki formalnej, polegaj�cej na podj�ciu dzia�a� zmierzaj�cych do zachowania informacji w poufno�ci, jak r�wnie� przes�anki materialnej, sprowadzaj�cej si� do wykazania, �e konkretne informacje rzeczywi�cie posiadaj� warto�� gospodarcz�. Stanowisko takie znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego S�du Administracyjnego. Przyk�adowo w wyroku z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15 (dost�pnym w CBOSA), wskazano, �e odmowa udost�pnienia informacji publicznej z powo�aniem si� na tajemnic� przedsi�biorcy wymaga skonkretyzowanego i zindywidualizowanego wykazania, i� okre�lone informacje maj� charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub inny posiadaj�cy warto�� gospodarcz� oraz �e zosta�y obj�te skuteczn� ochron� przez przedsi�biorc�.
Tym samym nie jest wystarczaj�ce powo�anie si� na og�lny charakter dokumentacji lub przytoczenie stanowiska przedsi�biorcy bez jego samodzielnej oceny przez organ. Z uzasadnienia decyzji odmownej Starosty [...] nie wynika, kt�re elementy cz�ci opisowej projektu, kt�re elementy cz�ci graficznej ani kt�re za��czniki zawieraj� informacje podlegaj�ce ochronie. Organ nie wyja�ni� r�wnie�, dlaczego uzna�, �e wszystkie informacje zawarte w projekcie posiadaj� warto�� gospodarcz� oraz w jaki spos�b ich ujawnienie mog�oby naruszy� interes przedsi�biorcy. Co wi�cej, lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje na to, �e organ swoje rozstrzygni�cie opar� na stanowisku inwestora, nie dokonuj�c jakiejkolwiek jego weryfikacji merytorycznej
S�usznie wi�c Kolegium przyj�o, �e tak przeprowadzone post�powanie nie odpowiada wymaganiom wynikaj�cym z art. 7, art. 77 � 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ nie podj�� bowiem wszelkich czynno�ci niezb�dnych do dok�adnego wyja�nienia stanu faktycznego sprawy, nie zgromadzi� materia�u dowodowego pozwalaj�cego na ocen� poszczeg�lnych element�w projektu, ani nie dokona� jego w�asnej oceny.
S�d zauwa�a tak�e, �e uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymaganiom okre�lonym w art. 107 � 3 k.p.a. Starosta ograniczy� si� do przedstawienia stanowiska inwestora oraz og�lnego stwierdzenia, �e dokumentacja projektowa stanowi tajemnic� przedsi�biorcy, nie poddaj�c go merytorycznej analizie.
W tych okoliczno�ciach S�d podziela ocen� Kolegium, �e wydanie decyzji odmownej nast�pi�o przed wyja�nieniem wszystkich okoliczno�ci maj�cych istotne znaczenie dla rozstrzygni�cia sprawy, a wskazane uchybienia nie mog�y zosta� usuni�te w ramach uzupe�niaj�cego post�powania dowodowego prowadzonego przez organ odwo�awczy na podstawie art. 136 � 1 k.p.a. Ich usuni�cie wymaga�oby bowiem przeprowadzenia zasadniczej cz�ci post�powania wyja�niaj�cego, obejmuj�cego szczeg�ow� analiz� tre�ci ca�ej wnioskowanej dokumentacji projektowej oraz dokonania indywidualnej oceny poszczeg�lnych informacji obj�tych wnioskiem, co w stanie tej sprawy narusza�oby zasad� dwuinstancyjno�ci post�powania administracyjnego.
S�d nie podziela stanowiska autora sprzeciwu, �e uzasadnienie zaskar�onej decyzji zawiera sprzeczno�ci, kt�re sugeruj�, �e wadliwo�� uchylonej decyzji sprowadza si� wy��cznie do niewystarczaj�cego uzasadnienia, za� sama odmowa udost�pnienia informacji publicznej zosta�a przez Kolegium co do zasady zaakceptowana.
Wydaj�c decyzj� kasacyjn�, organ odwo�awczy nie dokona� merytorycznej oceny zasadno�ci z�o�onego wniosku o udost�pnienie informacji publicznej uznaj�c, �e odmowa jej udost�pnienia by�a przedwczesna, gdy� nie zosta�a poprzedzona wyja�nieniem istoty sprawy. G��wne zarzuty wobec decyzji organu I instancji z 12 marca 2026 r. maj� charakter procesowy, sprowadzaj�cy si� do tezy, �e nie zosta�o wykazane, aby ca�o�� projektu zagospodarowania terenu obj�ta by�a tajemnic� przedsi�biorcy, gdy� organ nie dokona� analizy dokumentacji projektowej pod tym k�tem. Zacytowany w skardze fragment uzasadnienia zaskar�onej decyzji (str.
9) S�d odczytuje inaczej, ni� skar��cy. Dla S�du nie ma w�tpliwo�ci, �e w �wietle ca�ej argumentacji, jaka znalaz�a si� w rozstrzygni�ciu obj�tym sprzeciwem, nie ma podstaw do obawy, �e przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] zrozumie wskazania organu II instancji w taki spos�b, jak sugeruje skar��cy. Oczywistym jest, �e wadliwo�ci� decyzji Starosty [...] by�o to, �e nie zawiera�a ona szczeg�owej analizy i argumentacji dla stanowiska o obj�ciu ��danych informacji tajemnic� przedsi�biorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego Kolegium wyda�o decyzj� kasacyjn�. Nie oznacza to jednak, �e organ odwo�awczy a priori zaakceptowa� przysz�� odmow� udost�pnienia informacji w ca�o�ci lub w cz�ci pod warunkiem jej nale�ytego uzasadnienia. Jak wynika z uzasadnienia zaskar�onej decyzji, SKO wskaza�o, �e przynajmniej cz�� element�w projektu powinna zosta� uwzgl�dniona, niemniej ca�o�� ��danej dokumentacji winna zosta� poddana na nowo analizie w kontek�cie obj�cia ich ograniczeniem w dost�pie do informacji publicznej, kt�rej zabrak�o i przez to decyzja z 12 marca 2026 r. nosi cechy dowolno�ci. Kolegium podkre�li�o r�wnie�, �e decyzja odmowna jest przedwczesna w�a�nie z uwagi na brak analizy element�w projektu zagospodarowania terenu, kt�rego udost�pnienia domaga� si� skar��cy, pod k�tem obj�cia ich tajemnic� przedsi�biorcy.
Co do ko�cowej cz�ci uzasadnienia zaskar�onej decyzji, w kt�rej SKO wskazuje, �e "organ powinien wyda� decyzj� administracyjn� (�)" nale�y wskaza�, �e z zacytowanego w skardze fragmentu decyzji z 5 maja 2026 r. wynika jednoznacznie, �e decyzj� tak� nale�y wyda� przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o ile organ uzna, �e wnioskowane informacje podlegaj� ochronie, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ("Uznaj�c, �e udost�pnienie zagospodarowania terenu narusza tajemnic� przedsi�biorcy organ powinien wyda� decyzj� administracyjn� i szczeg�owo w jej uzasadnieniu odnie�� si� do jego zawarto�ci." - str. 9).
Wbrew twierdzeniom strony wnosz�cej sprzeciw, wskazania zawarte w decyzji kasatoryjnej nie przes�dzaj� wyniku ponownego post�powania. Wytyczne okre�lone na podstawie art. 138 � 2 k.p.a. odnosz� si� wy��cznie do sposobu przeprowadzenia post�powania wyja�niaj�cego oraz zakresu okoliczno�ci wymagaj�cych ustalenia. Ich celem jest usuni�cie stwierdzonych uchybie� procesowych, a nie narzucenie organowi I instancji tre�ci przysz�ego rozstrzygni�cia.
Nie zas�uguje r�wnie� na uwzgl�dnienie argumentacja sprowadzaj�ca si� do twierdzenia, �e zgromadzony materia� dowodowy pozwala� na jednoznaczne przyj�cie, �e organ I instancji powinien udost�pni� ��dan� informacj� w ca�o�ci. Na etapie kontroli decyzji kasacyjnej S�d nie mo�e przes�dzi�, �e wnioskowane informacje s� lub nie s� obj�te tajemnic� przedsi�biorcy, gdy� taka ocena dotyczy rozstrzygni�cia istoty sprawy. Jak ju� powiedziano na wst�pie, w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji podj�tej na podstawie art. 138 � 2 k.p.a., przedmiotem badania jest wy��cznie prawid�owo�� zastosowania tego przepisu przez organ odwo�awczy. W kontrolowanej sprawie S�d nie dopatrzy� si� naruszenia przez SKO w Kielcach art. 138 � 2 k.p.a., o czym by�a mowa wy�ej.
Zdaniem S�du, nie da si� tak�e wykluczy� konieczno�ci przeprowadzenia post�powania wyja�niaj�cego odno�nie do poszczeg�lnych element�w projektu zagospodarowania terenu w celu oceny twierdze� inwestora, �e stanowi� one tajemnic� przedsi�biorcy. Nie mo�na wi�c twierdzi�, �e przeprowadzenie takiego post�powania nie by�o konieczne, gdy� jest to teza przedwczesna. Organ I instancji nie rozpozna� bowiem istoty sprawy. Gdyby jednak mimo to organ odwo�awczy samodzielnie przeprowadzi� pe�n� analiz� dokumentacji projektowej i po raz pierwszy rozstrzygn�� o zakresie informacji podlegaj�cych udost�pnieniu, to m�g�by pozbawi� stron� prawa do merytorycznej oceny tych okoliczno�ci przez dwa r�ne organy administracji, co narusza�oby zasad� dwuinstancyjno�ci post�powania administracyjnego.
Maj�c powy�sze na uwadze, Wojew�dzki S�d Administracyjny uzna�, �e Samorz�dowe Kolegium Odwo�awcze prawid�owo stwierdzi�o zaistnienie przes�anek okre�lonych w art. 138 � 2 k.p.a., a zarzuty sprzeciwu s� niezasadne.
Z tych wzgl�d�w, na podstawie art. 151a � 2 p.p.s.a., S�d oddali� sprzeciw.