Uzasadnienie
Postanowieniem z 27 kwietnia 2026 r. znak: SKO.IN-90/1923/78/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania E. M. od pisma Urzędu Miasta i Gminy w P. z 31 marca 2026 r., znak: F.B.1.1510.2.2026, stanowiącego odpowiedź na skargę z 16 marca 2026 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący pismem z 16 marca 2026 r. wniósł do Urzędu Miasta i Gminy w P. skargę na bezpodstawne obciążanie go przez zarządcę nieruchomości - Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o.
w P., pomimo regularnego dokonywania comiesięcznych wpłat zgodnie z obowiązującymi taryfami. Urząd, uznając, że skarga dotyczy nieprawidłowości w zarządzaniu nieruchomością oraz działań godzących w interesy finansowe skarżącego, przekazał ją przy piśmie z 20 marca 2026 r. Prezesowi Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej (dalej "PEC") celem ustosunkowania się do zarzutów oraz przedstawienia pisemnych wyjaśnień. Po otrzymaniu 27 marca 2026 r. odpowiedzi PEC organ przekazał skarżącemu, przy piśmie 31 marca 2026 r., otrzymane wyjaśnienia.
Kolegium podało, że 15 kwietnia 2026 r. wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "Odwołanie" od pisma Urzędu Miasta i Gminy w P. z 31 marca 2026 r. Skarżący zakwestionował sposób procedowania jego skargi, wskazując, że została ona złożona do Urzędu jako organu nadzorczego wobec PEC, a następnie przekazana przedsiębiorstwu, którego działalności dotyczyła, wskutek czego podmiot ten dokonał oceny skargi we własnej sprawie. Podniósł, że PEC oparło swoje stanowisko na nieprawdziwych informacjach, pominęło przedstawione przez niego dowody oraz stosuje praktyki polegające na manipulacji cenami, odbiegającymi od zatwierdzonych stawek. Wskazał również na odmienne traktowanie pozostałych współwłaścicieli lokali w budynku oraz opisał działania PEC dotyczące planowanej zbiorczej kotłowni i ponoszonych przez mieszkańców kosztów instalacji gazowej.
Skarżący zarzucił ponadto dowolność w ustalaniu przez PEC zużycia wody i należnych opłat, które - jego zdaniem - nie znajdują odzwierciedlenia ani w rzeczywistym zużyciu, ani w obowiązujących taryfach, a praktyki te mogą mieć charakter wybiórczy i dotyczyć w szczególności osób kwestionujących prawidłowość rozliczeń. Wniósł o ponowne, rzetelne i bezstronne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ, uwzględnienie skargi jako zasadnej oraz podjęcie działań wobec PEC zmierzających do zaprzestania nieprawidłowych praktyk w zakresie rozliczeń. Wskazał także na możliwość bezpośredniego regulowania opłat za wodę i odprowadzanie ścieków do Wodociągów P..
Po przeanalizowaniu akt sprawy Kolegium, powołując art. 134 k.p.a., wyjaśniło, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje w szczególności przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, w tym sytuację, gdy kwestionowana czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji, a zatem warunkiem jego wniesienia jest istnienie takiej decyzji. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony.
Skarżący wniósł bowiem odwołanie od pisma, podpisanego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P. przez Skarbnika, niebędącego decyzją administracyjną. Pismo to stanowiło odpowiedź na skargę dotyczącą działalności zarządcy nieruchomości - Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w P. - w tym pobierania i regulowania należności za media doprowadzone do mieszkania skarżącego.
Kolegium stwierdziło, że sprawy dotyczące nieprawidłowości w działaniu zarządcy nieruchomości oraz kwestie związane z rozliczeniem należności pomiędzy zarządcą a właścicielem lokalu mieszkalnego w zarządzanym przez niego budynku, nie stanowią sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną, wobec czego nieuprawnione jest wniesienie odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Według Kolegium zasady "współpracy" pomiędzy zarządcą nieruchomości a wspólnotą mieszkaniową określa umowa zawarta pomiędzy tymi podmiotami, zaś w przypadku nieprawidłowego wywiązywania się przez zarządcę z określonych w niej obowiązków wspólnota może rozwiązać umowę o zarządzanie i zawrzeć ją z innym podmiotem. Kwestie rozliczeń pomiędzy zarządcą i wspólnotą mieszkaniową bądź poszczególnymi właścicielami lokali stanowią natomiast sprawy cywilne, a ocena prawidłowości tych rozliczeń "w żadnej mierze nie podlega ocenie organów administracyjnych".
Wobec powyższego z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. M. zaskarżył w całości powyższe postanowienie Kolegium, wnosząc o jego uchylenie, stwierdzenie naruszenia zasad bezstronności i prawidłowego prowadzenia postępowania skargowego, zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skarżący zarzucił, że Urząd Miasta i Gminy w P. nie przeprowadził samodzielnego postępowania wyjaśniającego i nie dokonał własnej oceny przedstawionych przez niego zarzutów i dowodów, lecz przekazał skargę bezpośrednio do PEC, tj. podmiotu, którego działalności dotyczyła. W konsekwencji, jak podniósł, podmiot będący przedmiotem skargi sam sporządził wyjaśnienia we własnej sprawie, które następnie zostały jedynie przekazane skarżącemu przez Urząd. Zdaniem skarżącego taki sposób procedowania narusza zasady bezstronności, obiektywizmu oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wynikające z art. 7 i art. 8 k.p.a.
Skarżący podkreślił, że jego odwołanie nie dotyczyło wyłącznie treści pisma Urzędu Miasta i Gminy w P. z 31 marca 2026 r., lecz przede wszystkim sposobu prowadzenia postępowania skargowego. Kwestionował brak bezstronnego rozpatrzenia skargi i rzeczywistego postępowania wyjaśniającego, przekazanie sprawy podmiotowi zainteresowanemu jej wynikiem oraz brak odniesienia się przez organ do przedstawionych dowodów.
W ocenie skarżącego, Kolegium ograniczyło się do formalnego stwierdzenia, że pismo Urzędu nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem odwołanie jest niedopuszczalne. Stanowisko to ocenił jako "zbyt formalistyczne" i pomijające rzeczywisty charakter sprawy. Wskazał, że przedmiotem jego odwołania było zakwestionowanie sposobu działania organu administracji publicznej i naruszenia zasad prawidłowego prowadzenia postępowania skargowego, a nie wyłącznie wniesienie środka odwoławczego od decyzji administracyjnej sensu stricto.
Podniósł ponadto, że organ administracji publicznej nie może uchylać się od merytorycznego zbadania zarzutów obywatela poprzez nadanie sprawie charakteru "czynności technicznej" lub przekazanie jej podmiotowi, którego skarga dotyczy. Wskazał również, że przedstawione przez niego dowody dotyczące prawidłowości dokonywanych rozliczeń nie zostały poddane rzeczywistej analizie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z 31 marca 2026 r., stanowiące odpowiedź na skargę E. M. z 16 marca 2026 r., było aktem, od którego przysługiwało odwołanie w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji, czy Kolegium zasadnie stwierdziło niedopuszczalność wniesionego od niego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo przyjęło, że odwołanie skarżącego było niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Warunkiem uruchomienia postępowania odwoławczego jest zatem istnienie aktu podlegającego zaskarżeniu tym środkiem prawnym.
Stosownie natomiast do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tym etapie postępowania obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest prawnie dopuszczalny. Dopiero pozytywny wynik tej oceny pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przyczyn przedmiotowych należy w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, w tym sytuacja, w której kwestionowana czynność organu nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W takim przypadku organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz obowiązany jest stwierdzić jego niedopuszczalność (por. przykładowo: wyrok NSA z 15 czerwca 2026 r., II OSK 705/23, wyroki WSA w Olsztynie: z 11 sierpnia 2026 r., II SA/Ol 427/26 i z 21 lipca 2026 r., II SA/Ol 279/26, wyrok WSA w Kielcach z 3 czerwca 2026 r., II SA/Ke 242/26; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z 31 marca 2026 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Pismem tym nie rozstrzygnięto w sposób władczy i jednostronny o wynikających z przepisów prawa administracyjnego prawach lub obowiązkach skarżącego. Stanowiło ono odpowiedź na wniesioną przez niego skargę dotyczącą działalności PEC i przekazywało skarżącemu wyjaśnienia uzyskane od tego podmiotu. Pismo to nie posiada cech decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 pkt 4, 5, 6 i 7 k.p.a., tj: nie powołuje podstawy prawnej, nie zawiera rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz nie ma w nim pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że sam skarżący swoje pismo z 16 marca 2026 r. określił jako skargę, a z jego treści wynikało, że kwestionował sposób zarządzania nieruchomością przez E. M.1., pełniącą funkcję Zarządcy nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P., będącą jednocześnie pracownikiem PEC, w szczególności w zakresie rozliczania należności za wodę i odprowadzanie ścieków, wysokości obciążeń oraz sposobu traktowania właścicieli poszczególnych lokali.
Jak wynika z pisma PEC z 27 marca 2026 r., zarządcą ww. nieruchomości nie jest osoba fizyczna (E. M.1.), lecz Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w P. na podstawie umowy ze Wspólnotą, która – jak słusznie podkreśliło Kolegium – zawierana jest na podstawie przepisów prawa cywilnego. Do realizacji roszczeń wynikających z takiej umowy właściwe są sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej.
PEC jest jednostką organizacyjną Gminy P., na co wskazuje informacja zawarta w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w P. (w zakładce "jednostki organizacyjne").
Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., obywatel może wnieść skargę dotyczącą wykonywania zadań i działalności kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (w sprawach nienależących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej), ale nie pracownika takiej jednostki lub samej jednostki. Organem właściwym do rozpatrzenia takiej skargi (na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej) jest rada gminy, a nie wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
W ocenie Sądu, pismo skarżącego z 16 marca 2026 r., skierowane do Skarbnika pełniącego obowiązki Burmistrza Miasta i Gminy P., na sposób sprawowania zarządu przez Zarządcę nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P., nie stanowi skargi w przedstawionym wyżej rozumieniu. Nie zostało skierowane do właściwego podmiotu, a przede wszystkim nie dotyczy działalności kierownika jednostki organizacyjnej Gminy P., lecz sposobu, w jaki sprawowany jest przez PEC zarząd nieruchomości, wynikający z umowy cywilnoprawnej, zwłaszcza w zakresie rozliczeń finansowych.
Niezależnie jednak od tego należy skarżącemu wyjaśnić, że nawet gdyby złożył on skargę, o jakiej mowa w przywołanym wyżej art. 229 pkt 3 k.p.a., to i tak jej rozstrzygnięcie przez właściwy organ nie podlegałoby zaskarżeniu. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków, uregulowane w dziale VIII k.p.a. (art. 227 i nast.), ma bowiem charakter odrębny od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie uproszczone i jednoinstancyjne, które nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach jednostki. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie uruchamia administracyjnego toku instancji i nie przysługuje od niego odwołanie na podstawie art. 127 § 1 k.p.a.
Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że od pisma z 31 marca 2026 r. odwołanie nie przysługiwało, a wobec braku przedmiotu zaskarżenia organ był zobowiązany zastosować art. 134 k.p.a. i stwierdzić niedopuszczalność odwołania.
Oceny tej nie podważają zarzuty skargi dotyczące sposobu procedowania skargi z 16 marca 2026 r. przez Urząd Miasta i Gminy w P., który – jak podnosi skarżący - nie przeprowadził samodzielnego postępowania wyjaśniającego, lecz zwrócił się o wyjaśnienia do PEC, a więc podmiotu, którego działalności dotyczyły zarzuty. Zdaniem skarżącego prowadziło to do sytuacji, w której podmiot zainteresowany wynikiem sprawy dokonał oceny zarzutów dotyczących własnej działalności.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest bowiem postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a zatem ocenie podlega prawidłowość stanowiska organu odwoławczego co do nieistnienia procesowych podstaw do rozpoznania odwołania. Przedmiotem tej sprawy nie jest natomiast bezpośrednia kontrola prawidłowości sposobu załatwienia przez Urząd skargi z 16 marca 2026 r., ani tym bardziej merytoryczna ocena prawidłowości rozliczeń dokonywanych przez PEC. Tym samym przyjęcie, że skarżący w piśmie skierowanym do Kolegium zmierzał przede wszystkim do zakwestionowania sposobu procedowania jego skargi przez Urząd, nie mogło doprowadzić do merytorycznego rozpoznania tego pisma przez Kolegium w trybie odwoławczym. Zakres kompetencji organu odwoławczego nie jest bowiem wyznaczany przez subiektywne przekonanie wnoszącego środek zaskarżenia o potrzebie ponownego zbadania sprawy, lecz przez przepisy prawa określające, od jakich aktów odwołanie przysługuje.
Wobec tego nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Kolegium, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, przyjęło stanowisko "zbyt formalistyczne" i pominęło rzeczywisty charakter sprawy. Badanie dopuszczalności odwołania nie było przejawem nadmiernego formalizmu, lecz obowiązkiem Kolegium wynikającym wprost z art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł przejść do merytorycznej oceny zarzutów, jeżeli środek odwoławczy został wniesiony od aktu, od którego odwołanie nie przysługiwało.
Z tych samych przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., które skarżący wiąże z brakiem bezstronnego i obiektywnego rozpoznania jego skargi przez Urząd. Zarzuty te odnoszą się do sposobu procedowania skargi z 16 marca 2026 r., podczas gdy przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pozostaje postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Nie mogły one zatem podważyć zasadniczego ustalenia, że pismo z 31 marca 2026 r. nie było decyzją administracyjną i nie podlegało zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji.
Bez wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia pozostają również podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące regularnego uiszczania opłat, wyposażenia lokali w indywidualne wodomierze, nieobciążania innych właścicieli analogicznymi należnościami oraz braku rzeczywistej analizy przedstawionych przez niego dokumentów. Okoliczności te odnoszą się do zasadności zarzutów kierowanych wobec PEC, podczas gdy Kolegium, rozpoznając sprawę w trybie określonym w art. 134 k.p.a., nie było uprawnione do merytorycznej oceny prawidłowości rozliczeń pomiędzy skarżącym a zarządcą nieruchomości.
Podkreślenia wymaga, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania ma charakter formalny. Nie rozstrzyga ono, czy zarzuty skarżącego wobec PEC są zasadne ani czy sposób postępowania Urzędu ze skargą był prawidłowy. Rozstrzyga wyłącznie o tym, czy od aktu wskazanego przez skarżącego jako przedmiot odwołania przysługiwał środek zaskarżenia przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skoro zatem pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z 31 marca 2026 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej ani innego aktu, od którego przepisy prawa przewidują odwołanie, Kolegium prawidłowo stwierdziło jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. W konsekwencji zarzuty skargi nie mogły doprowadzić do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.