Uzasadnienie
Pismem z 25 marca 2026 r. R. G. i M. M. (skarżące) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Nr XXXI/195/2025 Rady Gminy Górno z dnia 30 czerwca 2025 r. w sprawie nadania nazw ulic na drogach gminnych oraz wewnętrznych stanowiących własność Gminy Górno w miejscowościach Krajno Pierwsze, Krajno - Zagórze, Krajno - Parcele, Krajno Drugie, zmienioną uchwałą Nr XXXIII/217/2025 Rady Gminy Górno z dnia 20 sierpnia 2025 r. oraz na uchwałę Nr XXXII/202/2025 Rady Gminy Górno z dnia 22 lipca 2025 r. w sprawie nadania nazwy ulicy na drodze wojewódzkiej nr 752 w miejscowości Krajno -Parcele, Krajno Pierwsze i Krajno – Zagórze.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II tut. sądu z 23 kwietnia 2026 r. rozdzielono skargi na ww. uchwały.
Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności uchwały Nr XXXII/202/2025 Rady Gminy Górno z dnia 22 lipca 2025 r. w sprawie nadania nazwy ulicy na drodze wojewódzkiej nr 752 w miejscowości Krajno -Parcele, Krajno Pierwsze i Krajno – Zagórze.
Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 5a ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy bez przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji społecznych w tej sprawie, brak informacji o planach nadania nazwy ulicy, nieuwzględnienie wysokich kosztów związanych z nadaniem nazwy ulicy, co zaprzecza idei samorządności oraz pozbawia mieszkańców współdecydowania o sprawach dla nich istotnych;
- 2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy bez rozważenia potrzeby przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji społecznych w tej sprawie, co zaprzecza idei samorządności oraz pozbawia mieszkańców współdecydowania o sprawach dla nich istotnych i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia interesu prawnego i faktycznego mieszkańców, których zmiana nazewnictwa dotyczy bezpośrednio a także obciążyło kosztami i utrudnieniami z tego wynikającymi;
- 3. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i o wynikającej z niej zasady proporcjonalności, zaufania obywateli do państwa oraz stabilności sytuacji prawnej jednostki przez wprowadzenie zmian — nadanie nazwy ulicy - które to zmiany generują istotne obciążenie finansowe i organizacyjne bez wykazania konieczności ich wprowadzenia;
- 4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa przez nierówne traktowanie mieszkańców poszczególnych sołectw, odstąpienie od nadania nazwy ulicy w niektórych miejscowościach przy jednoczesnym wprowadzeniu ich w innych miejscowościach, wbrew woli mieszkańców.
W uzasadnieniu skargi wskazały, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy Górno nie przeprowadziła konsultacji społecznych ze wszystkimi zainteresowanymi mieszkańcami. Co więcej, mieszkańcy zostali wprowadzeni w błąd, zaś o nadaniu nazw ulic dowiedzieli się po kilku miesiącach od podjęcia uchwał, z korespondencji z Urzędu Gminy w Górnie, który poinformował ich o nadaniu nowych numerów porządkowych ich domom oraz o wprowadzonych nazwach ulic.
Wyjaśniły, że w marcu 2024 r. C. K. - sołtys Krajna Pierwszego, przy okazji zbierania opłat za podatek od nieruchomości, informowała mieszkańców, iż najprawdopodobniej w bliżej nieokreślonej przyszłości będą nadawane nazwy ulicom i na potwierdzenie przekazania tej informacji zbierała podpisy mieszkańców. Dodały, że nie były to podpisy poparcia inicjatywy nadania nazw ulicom tylko podpisy informujące, iż takie działania będą podejmowane w przyszłości, ale będzie to poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami i zwoływaniem zebrań wiejskich. Mieszkańcy zostali oszukani i wprowadzeni w błąd, ponieważ pół roku później podpisy te zostały bezprawnie wykorzystane jako podpisy poparcia inicjatywy radnego G. S. o nadanie nazw ulic i dołączone do wniosku z 23 września 2024 r. o nadanie nazw ulic w miejscowościach, których dotyczyły podjęte uchwały. Dopiero na przełomie września/października 2025 r., z pism otrzymanych z Urzędu Gminy o w Górnie mieszkańcy dowiedzieli się o nadaniu nazw ulic w swoich miejscowościach oraz nadaniu nowych numerów porządkowych.
Zaznaczyły, że oprócz nadania nazw doszło także do zmian numeracji porządkowej budynków i dotychczasowa, istniejąca od zawsze numeracja, została całkowicie zmieniona, co wprowadziło chaos komunikacyjny i dezinformację. Wyjaśniły także, że w końcu mieszkańcy zwrócili się do Wójta Gminy Górno Przemysława Łysaka z prośbą o zwołanie zebrania wiejskiego i w dniu 7 grudnia 2025 r. takie zebranie się odbyło. Uczestniczyło w nim 76 mieszkańców Krajna, Wójt Gminy Górno P. Ł., radny G. S. oraz sołtys C. K.. Jak wynikało z przeprowadzonego głosowania, tylko 7 osób było za nadaniem nazwy ulic: radny G. S., sołtys C. K., jej córka, syn oraz trzech mieszkańców, którzy rozpoczęli już proces wymiany dokumentów. Pozostali mieszkańcy wyrazili swój stanowczy sprzeciw wobec przyjętych uchwał, nie zgadzając się na nadanie nazw ulicom oraz zmianę numeracji domów. Z niezrozumiałych dla mieszkańców przyczyn, radny G. S. uznał spotkanie za nieważne i tym samym wola mieszkańców została całkowicie pominięta.
W dniu 16 grudnia 2025 r. odbyła się XLI sesja Rady Gminy Górno, podczas której były poddane pod głosowanie uchwały uchylające, m.in. zaskarżone uchwały w sprawie nadania nazw ulic, jednak zostały one odrzucone.
W związku z powyższym, 30 grudnia 2025 r. oraz 8 stycznia 2026 r. zostały złożone do Wojewody Świętokrzyskiego skargi na działanie Rady Gminy Górno i Sołtysa Sołectwa Krajna Pierwszego, uzupełnione pismem z dnia 23 stycznia 2026 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, iż podjęte przez Radę Gminy Górno uchwały nie naruszają prawa.
Konsultacje społeczne (zebranie wiejskie) zostały przeprowadzone jedynie z mieszkańcami miejscowości Krajno Zagórze, mieszkańcy nie chcieli wprowadzać nazwy ulicy ani dokonywać zmiany numeracji budynków. W ich ocenie nazwy miejscowości istniały od zawsze, podobnie jak numery porządkowe i nie chcieli tego zmieniać.
Pominięcie przez radę gminy konsultacji z grupą mieszkańców, względem których uchwała w przedmiocie nadania nazwy ulicy bezpośrednio oddziałuje, czy to poprzez zmianę adresu, konieczność wymiany dokumentów, czy danych w innych rejestrach niewątpliwe stanowi naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.
W odpowiedzi na skargę, pismem z 23 kwietnia 2026 r. Przewodniczący Rady Gminy Górno wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że uchwała, której dotyczy skarga została podjęta na podstawie szerokich konsultacji społecznych, potwierdzonych zebranymi podpisami mieszkańców miejscowości Krajno Pierwsze. Konsultacje te były prowadzone przez sołtys Krajna Pierwszego, C. K., która w toku licznych spotkań z mieszkańcami odbywających się na przestrzeni kilku lat wielokrotnie otrzymywała sygnały o potrzebie uregulowania stanu prawnego dotyczącego nazewnictwa ulic i numeracji porządkowej nieruchomości. Przeprowadzona została również procedura opiniowania przez Komisję Ładu i Porządku Publicznego w dniach 21 października oraz 24 października 2024 r. Projekty uchwał zostały przygotowane przez pracowników merytorycznych Urzędu Gminy Górno oraz pozytywnie zaopiniowane przez radcę prawnego. Powstały w oparciu o złożony wniosek mieszkańców oraz pozytywną opinię Komisji Ładu i Porządku Publicznego.
Nazewnictwo zaproponowanych ulic, przedstawione we wniosku skierowanym do Wójta Gminy Górno, zostało zachowane z uwagi na historyczne uwarunkowania poszczególnych części sołectwa Krajno Pierwsze. Podkreślił, że w miejscowości Krajno Pierwsze od lat występuje problem nieuporządkowanej numeracji porządkowej, wynikający z rozproszonej zabudowy i występowania licznych przysiółków. Stan ten znacząco utrudnia identyfikację posesji, co powoduje realne zagrożenie w sytuacjach wymagających szybkiej interwencji służb ratunkowych, a także utrudnia działalność innych podmiotów docierających do konkretnych adresów.
Od wielu lat procedura nadawania nazw ulic w Gminie Górno analogicznie jak w innych gminach opiera się na inicjatywie mieszkańców, odebraniu wystąpienia od właściwej komisji statutowej, złożeniu wniosku do wójta gminy, a następnie podjęciu uchwały przez radę gminy. W niniejszym przypadku procedura ta została w pełni zachowana, przy czym podkreślił, że inicjatywa została poparta ponad 100 podpisami mieszkańców oraz wnioskiem radnego i sołtysa skierowanym następnie do Wójta Gminy Górno, który swoją pełną aprobatę dla inicjatywy społecznej wyraził poprzez przedłożenie własnego projektu do podjęcia przez radę gminy. Spełniając ustawowy obowiązek przedłożenia, Wójt Gminy Górno przedstawił obie uchwały Wojewodzie Świętokrzyskiemu, który nie stwierdził, żadnego naruszenia prawa ani w zakresie treści uchwał, ani w sposobie jej procedowania i przyjęcia przez Radę Gminy Górno.
Zwrócił uwagę, że w analogicznej sprawie nadania nazwy ulicy "Łysicka" dla drogi wojewódzkiej nr 752 w miejscowości Górno-Parcele, na podstawie uchwały nr XLIX/490/2022 z 31 października 2022 r., nie przeprowadzono konsultacji społecznych.
Z kolei pismem z 24 kwietnia 2026 r. Wójt Gminy Górno wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wskazując że w materiale sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono realne i rzetelne konsultacje z mieszkańcami wszystkich miejscowości objętych zmianami. Konsultacje zostały przeprowadzone jedynie z mieszkańcami sołectwa Krajno – Parcele, zaś nie odnosiły się do mieszkańców sołectwa Krajna Pierwszego i Krajna – Zagórza.
Natomiast w piśmie z 4 maja 2026 r. Wójt Gminy Górno wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z 24 kwietnia 2026 r.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej R. G. poparła skargę, modyfikując jej treść w ten sposób, że wniosła o potraktowanie załączonych do skargi dokumentów jako załączników do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.
Dz. U. z 2026 r. poz. 662; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcie (por. np. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12; wyrok NSA z 3 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11; wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13 – te i przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia dostępne są w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, zdaniem sądu, jest aktem prawa miejscowego.
Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury podejmowania uchwały mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo).
W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżących, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżących przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi.
Zaskarżona uchwała implikowała zmianę adresu skarżących, a to z kolei zrodziło określone powinności, choćby powinność umieszczenia stosownej tablicy z nazwą ulicy i nadanym numerem. Ponadto powstały też po stronie skarżących powinności o charakterze notyfikacyjnym wobec różnych podmiotów, a także potrzebna wymiany niektórych dokumentów. W tej sytuacji sąd uznał, że skarżące mają uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego legitymację skargową.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Górno zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa i tym samym nie było podstaw do uwzględnienia skargi.
Zaskarżona uchwała, którą nadano nazwę ulicy na drodze wojewódzkiej nr 752 w miejscowości Krajno – Parcele, Krajno Pierwsze i Krajno – Zagórze, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Podkreślenia wymaga, że cytowany przepis zawiera jedyną i zarazem wystarczającą normę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie nazw ulic.
Ponadto, ustawodawca zastrzegł w art. 18 ust. 1 u.s.g., że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a w art. 6 ust. 1 u.s.g., że wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów należą do zakresu działania gminy. Z kolei w art. 7 ust. 1 u.s.g. wskazano, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, zaś w pkt 2 tego przepisu wymieniono przykładowo sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu.
Należy zauważyć, że także przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowią o wyłącznych kompetencjach rady gminy w zakresie nadawania nazw ulic. W art. 163 Konstytucji RP przewidziano bowiem, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, podobnie art. 164 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego.
Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że rada gminy mogła samodzielnie zadecydować zarówno o podjęciu zaskarżonej uchwały, jak i o jej treści, nie naruszając tym powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały pozostaje więc okoliczność braku zgody mieszkańców wsi na jej podjęcie. Jak już wyżej stwierdzono, art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 889; ze zm.).
Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem, że to wyłącznie organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) jest uprawniony do decydowania o nadaniu nazw ulicom będącym drogami publicznymi lub drogami wewnętrznymi.
Zaskarżona uchwała została podjęta przez organ właściwy, w ramach przyznanych temu organowi kompetencji szczegółowej do stanowienia prawa miejscowego. Analiza procedury podjęcia zaskarżonej uchwały prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń prawa mogących mieć wpływ na interes prawny skarżących.
Odnosząc się natomiast do wywodów dotyczących inicjatywy uchwałodawczej sołtysa Krajna Pierwszego C. K., stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia, jaki podmiot wystąpił z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały, ani czy legitymował się on zgodą mieszkańców wsi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Podejmują oni rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy (art. 11 ust. 1 tej u.s.g.). Organami gminy są natomiast rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wynika z art. 11a ust. 1 u.s.g. Sołtys i rada sołecka nie są zatem organami gminy, mimo że w art. 36 ust. 1 u.s.g. przyznano im określone kompetencje jako tzw. organom pomocniczym. Tak więc, bez względu na to, w jaki sposób zostało zainicjowane podjęcie zaskarżonej uchwały, to nie narusza ona prawa.
Rada gminy mogłaby bowiem podjąć ją nawet z własnej inicjatywy. Z tego powodu poza kognicją sądu pozostaje to, czy sołtys naruszył Statut Sołectwa, czy też nie (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09). Bez znaczenia dla oceny prawnej zaskarżonego aktu jest bowiem, czy sołtys działał za zgodą i wiedzą mieszkańców wsi oraz w jakim celu zbierał podpisy mieszkańców w marcu 2024 r. Wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały nie miała także okoliczność, że dopiero na przełomie września/października 2025 r. mieszkańcy dowiedzieli się o nadaniu nazwy ulicy w swoich miejscowościach oraz nadaniu nowych numerów porządkowych z pism otrzymywanych z Urzędu Gminy w Górnie.
W kontekście zarzutów skargi należy także zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.
Stosownie zaś do treści art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7, niemającym zastosowania w sprawie.
Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Natomiast w przypadku konsultacji fakultatywnych to rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym.
Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). W niniejszej sprawie zarówno skarżące, jak i Przewodniczący Rady Gminy Górno oraz Wójt Gminy Górno nie wskazywali, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały została podjęta uchwała w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g., tj. określająca zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynność konsultacji. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2021 r., II SA/Ke 657/21). Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania.
Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy także ewentualne ustalenie, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone jedynie z mieszkańcami miejscowości Krajno – Zagórze, jak wskazały skarżące (s. 9 skargi), czy jedynie z mieszkańcami miejscowości Krajno – Parcele jak stwierdził Wójt Gminy Górno w pismach: z 24 kwietnia 2026 r. (s.
- 4) i 4 maja 2026 (s. 2).
Skoro w znaczeniu prawnym konsultacji społecznych nie przeprowadzono, to nie było podstaw, by uznać że doszło do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości poprzez pominięcie w procesie konsultacji mieszkańców miejscowości wskazanych przez skarżące i Wójta Gminy Górno.
Dodatkowo zauważyć także trzeba, że ustawodawca nie zobligował organu gminy do zasięgania opinii mieszkańców w tym przedmiocie. Wynik ewentualnych konsultacji społecznych nie wiązałby więc rady gminy. Zatem, także kwestia przeprowadzenia (zaniechania przeprowadzenia) takich konsultacji z mieszkańcami wsi nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Nawet podjęcie uchwały w sprawie nadania nazw drogom publicznym bez konsultacji jej treści z mieszkańcami, nie stanowiłoby naruszenia prawa, skoro żaden przepis prawa nie zobowiązuje do ich przeprowadzenia (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09; prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., III SA/Kr 920/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2024 r., III SA/Po 840/23).
Sąd podzielił również pogląd, że z postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL) z 15 października 1985 r. nie da się wywieść bezwzględnego obowiązku prawnego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem tego typu uchwały, którego naruszenie mogłoby stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia jej nieważności. Zwrot "społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe (...) we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących" (art. 4 ust. 6 EKSL) pozostawia jednak pewną swobodę organom samorządowym w zakresie oceny konieczności konsultacji z mieszkańcami konkretnego rozstrzygnięcia, a skoro tak, to samo nieprzeprowadzenie konsultacji trudno traktować jako uchybienie skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. J. Parchomiuk, Uchwały rady gminy w sprawach nazw ulic i placów, ST 2013/4/22-37).
W ocenie sądu nie doszło także do naruszenia wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP zasady proporcjonalności w działaniu organu. Uchwała dotyczy trzech miejscowości: Krajno – Parcele, Krajno Pierwsze, Krajno – Zagórze i z jej uzasadnienia wynika, że zarządca drogi dwukrotnie uzgodnił nadanie całości drogi proponowanej nazwy, tj. "ul. Łysicka". Przyjęte rozwiązanie miało pozwolić ujednolicić nazewnictwo tego odcinka drogi wojewódzkiej nr 752, która już w miejscowości Górno i Górno – Parcele posiada tą samą nazwę, a także uporządkować sprawy adresowe, tj. numeracji posesji umożliwiając sprawniejszą pracę służbom ratowniczym, jak również w zakresie dostarczania przesyłek.
Ponadto, w kontekście zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 u.s.g. wyjaśnić także trzeba, że przepis ten określa relacje zachodzące pomiędzy radnym a jego wyborcami. Nawiązuje on także do roty składanego przez radnych ślubowania. Zgodnie z tymi przepisami radny w swoim postępowaniu powinien kierować się przede wszystkim dobrem mieszkańców gminy, utrzymywać z nimi, jak również z organizacjami społecznymi, stałą więź, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy skargi, wnioski oraz petycje i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia, jednakże nie jest on związany instrukcjami wyborców. Radny "jest zatem radnym gminy, a nie radnym okręgu wyborczego, w którym uzyskał mandat". Wyborcy nie mogą więc zobowiązać radnego do zajęcia określonego przez nich stanowiska w danej sprawie i wyrażenia go w akcie głosowania (por. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, SIP LEX 2025).
Podsumowując, organowi nie można zarzucić - zdaniem sądu - naruszenia przepisów wskazanych w skardze.
Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 6).
W ocenie sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.
Wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały nie mogły mieć załączone do skargi dokumenty sporządzone po podjęciu zaskarżonej uchwały. Sąd ocenia bowiem legalność zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jego podjęcia.
Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.