Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Ke 209/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2026 r., znak: WOA.7721.138.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołań B. G. i K. Z., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB") z 7 listopada 2025 r., znak: [...], nakazującą B. G. zaniechania samowolnie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] obręb ewidencyjny 0002 K. - miasto i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnej rozbiórki części ww. budynku.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że decyzja PINB wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej "P.b.").

Podał, że pismem z 6 lipca 2025 r. K. Z. (dalej "skarżąca") poinformowała PINB o rozpoczętych robotach budowlanych polegających na częściowej rozbiórce narożnika budynku zlokalizowanego na ww. działce, wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta i gminy K.. Zdaniem skarżącej roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgody właścicieli działki sąsiedniej. Wniosła o przeprowadzenie kontroli, wstrzymanie robót rozbiórkowych i wszczęcie postępowania dotyczącego samowolnej częściowej rozbiórki.

W wyniku przeprowadzonej 10 lipca 2025 r. kontroli PINB stwierdził, że na ścianie wschodniej budynku została zerwana część ocieplenia (styropianu) na długości ok. 2,95 m, na całej wysokości budynku, oraz skuty narożnik budynku (styk ściany północnej i wschodniej) od poziomu terenu do dachu. W dniu kontroli nie wykonywano żadnych robót. Wykonano szkic i zdjęcia.

Uczestnicząca w kontroli B. G. oświadczyła, że jest jednym ze współwłaścicieli budynku i inwestorem prac. Wyjaśniła, że z uwagi na zawilgocenie ściany wschodniej wewnątrz wykonane zostały otwory w ścianie celem wykonania iniekcji chemicznej i odtworzenia izolacji poziomej przeciwwilgociowej. Wystąpiła do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem o uzyskanie zgody na wejście na teren działki sąsiedniej w celu wykonania tych prac. Narożnik budynku został odkuty również w celu wykonania izolacji. Oświadczyła ponadto, że nie posiada pisemnej zgody Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., gdyż uzyskała telefoniczną informację, że takie prace nie wymagają uzgodnienia.

Skarżąca podtrzymała stanowisko, że prace prowadzone są z naruszeniem art. 47 P.b., ponieważ inwestorzy nie uzyskali zgody na prace na terenie jej nieruchomości, mające charakter rozbiórkowy. Jej zdaniem została zniszczona fasada budynku objętego ochroną konserwatorską w celu zmniejszenia powierzchni zabudowy i podstawowych parametrów budynku, tj. długości i szerokości, tak aby budynek nie znajdował się na działce nr [...], stanowiącej jej współwłasność. Podała również, że w Starostwie Powiatowym w K. toczy się postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku.

Przy piśmie z 21 lipca 2025 r. Wydział Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatowego w K. przekazał PINB kopię wniosku inwestorki z 10 lipca 2025 r. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac polegających na "odtworzeniu izolacji poziomej ściany tzw. iniekcja chemiczna w celu usunięcia wilgoci ze ścian" oraz kopię wezwania do uzupełnienia tego wniosku.

Pismem z 23 lipca 2025 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki części omawianego budynku.

W piśmie z 23 lipca 2025 r. inwestorka poinformowała, że prace były konsultowane z inżynierem budownictwa i nie naruszają konstrukcji budynku. Podała, że po odkuciu ściany nadal ma ona ponad 30 cm grubości, przy wymaganej minimalnej grubości 25 cm ściany zewnętrznej. Ponownie wskazała na uzyskaną telefonicznie informację od Konserwatora Zabytków, że wykonanie iniekcji ściany zewnętrznej nie wymaga jego pisemnej zgody.

Do akt sprawy załączono postanowienie Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 19 sierpnia 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej ze względu na brak ochrony przedmiotowego budynku poprzez wpis do rejestru zabytków, jak również brak objęcia wpisem do rejestru zabytków terenu działki nr ewid. [...].

Postanowieniem z 21 sierpnia 2025 r. PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbiórce części spornego budynku, uznając, że prowadzone są bez dopełnienia czynności formalno-prawnych, tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót rozbiórkowych i ich wpływu na ogólny stan techniczny budynku, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia.

W notatce służbowej z 3 września 2025 r. odnotowano informację skarżącej, że dla budynku przy ul. [...] przeprowadzona została aktualizacja ewidencji, obejmująca zmiany wynikające z rozbiórki narożnika budynku, który wcześniej zlokalizowany był na działce nr ewid. [...], wskutek czego narożnik ten jest obecnie w całości zlokalizowany na działce nr ewid. [...]. Skarżąca nie była inicjatorem tej zmiany.

W dniu 7 października 2025 r. do PINB złożono ekspertyzę techniczną dotyczącą przeprowadzonych robót budowlanych w części budynku przy ul. [...]. Wskazano w niej, że część naziemna fundamentów do wysokości izolacji poziomej wykonana jest z piaskowca ciosanego na zaprawie wapiennej/cementowo-wapiennej, natomiast ściana zewnętrzna, będąca jednocześnie ścianą szczytową prostopadłą do ściany frontowej, wykonana jest z cegły ceramicznej na zaprawie wapiennej i ma wraz z tynkami ok. 55 cm grubości (bez ocieplenia). Według ekspertyzy zakres prac polegających na obcięciu wystającego pilastra w narożniku budynku od strony działki sąsiadującej został wykonany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej przy tego rodzaju robotach. Wykonane prace nie spowodowały utraty stabilności konstrukcji budynku ani nie wpłynęły na jego dalszą eksploatację. Budynek może być nadal użytkowany bez zagrożenia dla zdrowia i życia oraz środowiska. Zalecono dokończenie naprawy elewacji poprzez wykonanie miejscowych prac rekonstrukcyjnych na przedmiotowej ścianie.

PINB 7 listopada 2025 r. wydał decyzję będącą przedmiotem rozpatrzenia.

Dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ŚWINB stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie samowolnej rozbiórki części budynku, który nie jest wpisany do rejestru zabytków ani położony na terenie wpisanym do tego rejestru, wobec czego wykonywanie przy nim robót budowlanych nie wymagało uzgadniania ich ze Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jest natomiast ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy K..

ŚWINB stwierdził, że inwestorka usuwając ze ściany ocieplenie ze styropianu i skuwając narożny pilaster na zachodniej ścianie budynku, zmieniła parametr długości budynku usługowego. Wykonując te roboty, dokonała przebudowy ściany zewnętrznej budynku, która wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestorka takiej decyzji nie uzyskała, przebudowa wykonana została samowolnie. Zdaniem ŚWINB zasadnie PINB zastosował przepisy art. 50 - 51 P.b. Organ wskazał również, że inwestorka, rozbierając narożny pilaster, który częściowo znajdował się na działce sąsiedniej nr ewid. [...], spowodowała, że obecnie budynek ten znajduje się wyłącznie na działce nr ewid. [...].

Jednocześnie, zgodnie z ekspertyzą sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, roboty związane z przebudową ściany budynku usługowego nie spowodowały utraty stabilności jego konstrukcji, co oznacza, że wykonane zostały zgodnie z zasadami sztuki budowlanej przy tego rodzaju robotach.

ŚWINB przywołał art. 50 P.b., przewidujący wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ uznał jednak, że roboty budowlane związane z przebudową ściany budynku usługowego, polegające na częściowej rozbiórce tej ściany, zostały zakończone, natomiast dalszy zakres robót (izolacja, ocieplenie) nie ma charakteru rozbiórki. W konsekwencji, w ocenie ŚWINB, brak było podstaw do zastosowania któregokolwiek z nakazów przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Z tego względu organ uznał za zasadne umorzenie postępowania wszczętego w sprawie samowolnej rozbiórki części omawianego budynku, jako bezprzedmiotowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła K. Z., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., tj.:

1. 1) art. 50 i 51 P.b. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania naprawczego, a co za tym idzie zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych, mimo iż są one prowadzone bez wymaganego pozwolenia budowlanego, niezgodnie z przepisami prawa oraz nie doprowadzono ich do stanu zgodnego z prawem w wyniku tego postępowania;
2. 2) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. poprzez błędne uznanie, że zakończenie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia budowlanego wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego i możliwość zastosowania wobec inwestora któregokolwiek z nakazów określonych w art. 51 ust. 1 P.b.;
3. 3) art. 3 pkt 7 i 7a P.b. poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych jako "przebudowy";
4. 4) art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 P.b. przez niewykazanie w toku postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo prowadzenia robót budowlanych w obrębie nieruchomości, do której dysponowania inwestor nie jest uprawniony, z naruszeniem prawa własności osób trzecich;
5. 5) art. 39 ust. 3 i 4 w zw. z art. 50 i 51 P.b. poprzez pominięcie uczestnictwa wojewódzkiego konserwatora zabytków w postępowaniu i uzyskania stanowiska w sprawie częściowej rozbiórki obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków;
6. 6) art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów postępowania i bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania naprawczego mimo braku przesłanki uznania go za bezprzedmiotowe;
7. 7) art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ II instancji od obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co skutkuje przedwczesnym i bezpodstawnym uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania;
8. 8) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości, m.in. poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w związku z prowadzeniem rozbiórki obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków), błędy w ustaleniach faktycznych (w tym uznanie robót za zakończone, błędną kwalifikację robót budowlanych), błędne i niewystarczające rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego (w tym uznanie za słuszną, wystarczającą i wiarygodną dostarczoną przez inwestora ekspertyzę techniczną);
9. 9) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
10. 10) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku działania organu na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego i gwarancji prawnej dla strony postępowania, że wszystkie czynności w toku postępowania będą podejmowane zgodnie z prawem;
11. 11) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała przede wszystkim dokonaną przez ŚWINB kwalifikację wykonanych robót jako "przebudowy" ściany zewnętrznej budynku, względnie "przebudowy ściany budynku usługowego polegającej na częściowej rozbiórce tej ściany". Wskazała, że w wyniku robót doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, w szczególności jego długości, szerokości i powierzchni zabudowy. Powołała się przy tym na ustalenia samego organu, który stwierdził, że wskutek skucia narożnika zmieniony został parametr długości budynku, a po usunięciu jego części znajdującej się wcześniej na działce nr ewid. [...] budynek znajduje się obecnie wyłącznie na działce nr ewid. [...]. Zdaniem skarżącej wykonane prace stanowiły zatem częściową rozbiórkę budynku, wymagającą uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Zwróciła również uwagę na ujęcie budynku w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy K..

Skarżąca podniosła następnie, że ŚWINB niezasadnie przyjął, iż roboty polegające na częściowej rozbiórce ściany zostały zakończone, zaś planowane dalsze prace, obejmujące izolację i ocieplenie, nie mają charakteru rozbiórki, wobec czego postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe. W jej ocenie ustalenie o zakończeniu robót nie znajdowało oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Roboty były prowadzone nieregularnie, z przerwami, natomiast w dniu kontroli PINB nie były wykonywane. Z wyjaśnień inwestorki, z wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oraz dalszej korespondencji wynikało jednak, że zamierzała ona kontynuować prace. Skarżąca podkreśliła ponadto, że nie ustalono rzeczywistego zakresu planowanych dalszych robót, a w aktach sprawy brak było dokumentów świadczących o ich zakończeniu, takich jak inwentaryzacja robót lub dokumentacja powykonawcza. Postanowienie o wstrzymaniu robót pozostawało przy tym nadal w obrocie prawnym.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że nawet przy przyjęciu, iż sporne roboty zostały już wykonane, okoliczność ta nie usuwała potrzeby przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien ocenić możliwość zastosowania przewidzianych prawem środków naprawczych, a nie zakończyć sprawę przez umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącej przyjęte rozstrzygnięcie skutkowało w praktyce pozostawieniem wykonanych robót w dotychczasowym stanie, bez ustalenia, czy stan ten jest zgodny z prawem.

Skarżąca zwróciła również uwagę na kwestię nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], wskazując, że sam organ odwoławczy przyjął, iż usunięta część budynku znajdowała się na tej działce, a wskutek wykonanych robót budynek znajduje się obecnie wyłącznie na działce nr ewid. [...]. W ocenie skarżącej organ powinien był wobec tego wyjaśnić tytuł inwestorki do wykonywania robót w obrębie nieruchomości sąsiedniej i znaczenie tej okoliczności dla możliwości pozostawienia wykonanych robót w obecnym stanie. Kwestia ta, mimo jej podnoszenia w odwołaniu, nie została należycie rozważona.

Dalsze zastrzeżenia skarżącej dotyczyły ekspertyzy technicznej złożonej przez inwestorkę 7 października 2025 r. Zdaniem skarżącej dokument ten nie odpowiadał wymaganiom określonym przez PINB w postanowieniu z 21 sierpnia 2025 r., gdyż nie zawierał wymaganych analiz, pomiarów ani obliczeń poprzedzonych odkrywkami, pozwalających na jednoznaczną ocenę stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji budynku po dokonaniu częściowej rozbiórki. Skarżąca zakwestionowała także przyjęte w ekspertyzie określenie zakresu robót jako "obcięcia wystającego pilastra w narożniku budynku od strony działki sąsiadującej". Jej zdaniem materiał fotograficzny wskazuje, że doszło nie do usunięcia pilastra, lecz do rozebrania części litej ściany ceglanej i znacznego zmniejszenia jej grubości. Okoliczność ta, według skarżącej, wymagała dokładnego zbadania z punktu widzenia wpływu wykonanych robót na stabilność oraz bezpieczeństwo konstrukcji.

Skarżąca wskazała ponadto, że w toku postępowania nie wyjaśniono dostatecznie kwestii zawilgocenia ściany i potrzeby odtworzenia izolacji, zasadności rozebrania części ściany na całej jej wysokości dla realizacji deklarowanego celu, sposobu wykonywania prac oraz ich wpływu na stan techniczny budynku.

W konsekwencji skarżąca utrzymywała, że zgromadzony materiał nie dawał podstaw do zakończenia postępowania bez merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zgodności wykonanych robót z prawem. W jej ocenie organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny ani rzeczywistego zakresu i charakteru robót, ani tego, czy zostały one zakończone, czy inwestorce przysługiwało uprawnienie do wykonywania ich w obrębie działki sąsiedniej, ani czy pozostawienie budynku w obecnym stanie jest bezpieczne. Z tych przyczyn skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 19 marca 2026 r. skarżąca podniosła, że pomiary geodezyjne wykonane po przeprowadzeniu robót rozbiórkowych 4 i 8 lipca 2025 r., na podstawie których sporządzono operat techniczny i dokonano w sierpniu 2025 r. zmiany danych w Ewidencji Gruntów i Budynków, były nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględniały m.in. posadowionego na gruncie cokołu budynku. W związku z tym wykonano ponowne pomiary geodezyjne dotyczące rzeczywistego usytuowania wschodniej ściany budynku. Z pomiarów tych wynika, że mimo przeprowadzonych dotychczas robót rozbiórkowych i zmiany powierzchni zabudowy budynek nadal częściowo posadowiony jest w obrębie działki nr ewid. [...]. Skarżąca podała również, że operat techniczny z 10 marca 2026 r., potwierdzający rzeczywiste usytuowanie budynku, jego obrys i powierzchnię zabudowy, został przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w K., a odpowiednie zmiany w Ewidencji Gruntów i Budynków naniesiono 19 marca 2026 r.

Na rozprawie sądowej 26 sierpnia 2026 r. skarżąca poparła skargę. Wyjaśniła, że do tej pory żadne prace rekonstrukcyjne i naprawcze nie zostały przeprowadzone. Stan budynku jest taki, jak w dniu 10 lipca 2025 r., czyli w czasie kontroli budynku.

W jej ocenie procedura winna zakończyć się przywróceniem do stanu poprzedniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz z naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik.

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem skargi są aktualnie decyzje PINB (art. 135 p.p.s.a.) i ŚWINB w K. wydane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., czyli w postępowaniu naprawczym, a zatem w warunkach stwierdzonej samowoli budowlanej. Istotą postępowania prowadzonego w tym trybie jest doprowadzenie samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym przeprowadzenie tego postępowania wymaga od organu nadzoru budowlanego poczynienia ustaleń w kilku obszarach. Bowiem, aby mówić o samowoli budowlanej i móc podjąć władcze działania w celu usunięcia jej skutków, należy przede wszystkim jednoznacznie ustalić charakter kontrolowanych prac, mając na uwadze katalog zawarty w art. 3 pkt 6 - 8 P.b., a także ich zakres. To zaś pozwoli zakwalifikować prace jako konkretny rodzaj robót budowalnych, a w dalszej kolejności ustalić, czy ich wykonanie było uzależnione od dopełnienia przez inwestora czynności formalnych, takich jak uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz czy obowiązkom tym uczyniono zadość.

Należy przy tym zauważyć, że dokonując tych ustaleń organ nadzoru budowlanego musi uwzględnić także czas, w jakim roboty wykonano, gdyż data realizacji prac determinuje reżim prawny, w kontekście którego dokonuje się ww. ustaleń. Naruszenia przepisów Prawa budowlanego powinny być bowiem oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Bd 354/24 i tam wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10; z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 875/16; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2151/17 - dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W analizowanej sprawie organy nadzoru budowlanego zakwestionowały roboty budowlane polegające na tym, że na ścianie wschodniej budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] została usunięta część ocieplenia (styropianu) na długości ok. 2.95 m na całej wysokości budynku oraz został skuty narożnik budynku (styk ściany północnej i wschodniej) od poziomu terenu do dachu. Jak wyjaśnił PINB, wykonując ww. roboty budowlane inwestorka dokonała przebudowy ściany zewnętrznej budynku, a taka przebudowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestorka nie dokonała, a zatem przebudowa wykonana została samowolnie. W dniu kontroli przeprowadzonej 10 lipca 2025 r. robót budowlanych nie wykonywano. Jak wynika z wyjaśnień skarżącej, stan budynku nadal jest taki, jak w dniu kontroli przeprowadzonej w lipcu 2025 r.

Wynika zatem z akt sprawy (m.in. k. 18 akt adm. I inst.), choć brakuje w tym względzie jednoznacznych wyjaśnień organów, że roboty budowlane przy tym budynku nie zostały ukończone, narożnik budynku został rozebrany, elewacja na ścianie wschodniej nie jest wykończona (uzupełniona), odsłonięte zostały ściany zewnętrzne budynku (wykonane z cegły), w tym narożnik ściany szczytowej i ściany frontowej budynku po usunięciu wystającego pilastra w tym narożniku.

Z przedstawionej przez inwestora ekspertyzy technicznej wynika, że zaleca się dokończyć naprawianie elewacji, wykonując miejscowe prace rekonstrukcyjne na przedmiotowej ścianie.

Co dalej istotne w sprawie, bezspornie przedmiotowy budynek wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków (zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy K. z 23 października 2013 r.). Jak stanowi art. 39 ust. 3 P.b., w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 P.b., następuje - co do zasady - przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót budowlanych przy zabytku wpisanym do ewidencji zabytków, a więc przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Uzgodnienie dotyczy bowiem robót zamierzonych. Natomiast w wypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego wobec już wykonanych samowolnie robót budowlanych - a z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w sprawie - wymóg uzgodnienia z organem konserwatorskim stosuje się odpowiednio. Na konieczność odpowiedniego stosowania przepisu art. 39 ust. 3 P.b. w postępowaniu naprawczym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2023r., sygn. akt II OSK 752/21 (dostępny na stronie jw.).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że przepis art. 39 ust. 3 P.b. wymaga uzyskania przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie legalizacyjne (naprawcze) uzgodnienia organu ochrony zabytków, przy czym na zasadzie art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 k.p.a. adekwatną formą takiego uzgodnienia jest postanowienie.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela wyrażane w orzecznictwie administracyjnym stanowisko, w świetle którego w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego zamierza wydać nakaz wykonania robót budowlanych wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiada samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczne jest bowiem w takim przypadku, bądź uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków bądź uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że obowiązek taki dotyczy nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, lecz także innych postępowań prowadzonych w trybie ustawy Prawo budowane, w tym postępowania legalizacyjnego i naprawczego.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacjach wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, czy też niezgodnie z jego treścią ewentualne postępowanie naprawcze i wydana w jego następstwie decyzja nakazująca wykonanie konkretnych robót budowlanych doprowadzić ma do sytuacji zgodnej z prawem i niekiedy zastąpić ma pierwotne pozwolenie. Organ nadzoru budowlanego jest uprawniony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., do tego, aby zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownej decyzji konserwatora zabytków dotyczącej robót budowlanych wykonanych w zabytku wpisanym do rejestru, jeżeli jest to konieczne do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie to wynika z tej części art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w której mówi się, że właściwy organ administracji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2262/16).

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych (por. wyroki NSA z: 23 sierpnia 2022 r. II OSK 1221/21; z 5 maja 2022 r. II OSK 1313/19; z 21 października 2020 r., II OSK 1522/20; z 2 lutego 2017 r.; II OSK 1249/15; z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1157/14; z 8 grudnia 2016 r. II OSK 676/15; z20 czerwca 2012 r. II OSK 524/11; z 27 stycznia 2010 r. II OSK 153/09).

Podsumowując, w sprawach dotyczących robót budowlanych przy obiekcie objętym wpisem do gminnej ewidencji zabytków postępowanie naprawcze powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem art. 39 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 P.b. Nie może ulegać wątpliwości, że sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do takiej ewidencji powinien zostać uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 P.b.) ma inny charakter niż postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, lecz wymogi uzyskania wypowiedzi organu konserwatorskiego o realizowanym zamierzeniu powinny także mieć w nim zastosowanie.

W niniejszej sprawie takiego uzgodnienia zabrakło. Organy nadzoru budowlanego nie zwróciły się do organu konserwatorskiego o uzgodnienie w trybie powołanych wyżej przepisów, co stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego, skoro organy nie poczyniły niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, nie przeprowadzając postępowania uzgodnieniowego, w zakresie konieczności i zakresu przeprowadzenia przy budynku robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia zabytkowego budynku do stanu zgodnego z prawem (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie kwestionowanych skargą decyzji wskazuje, że brak omawianego uzgodnienia mógł mieć związek z oceną prawną okoliczności sprawy, jakiej organy obu instancji dokonały w sprawie, mianowicie, że nie jest celem tych organów, aby w postępowaniu naprawczym doszło do zakończenia robot budowlanych, po dokonanej rozbiórce części budynku.

Organ I instancji wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., orzekając o zaniechaniu dalszych robót budowlanych i odsyłając inwestora na drogę postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w celu uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie dalszych wymaganych robót budowlanych. Organ dostrzegł konieczność przeprowadzenia przy budynku dalszych robót budowlanych i uzyskania formalnoprawnych zgód organu administracji publicznej na te roboty, ale poza postępowaniem naprawczym. Natomiast ŚWINB – z uwagi na przedmiot prowadzonego postępowania tj. w sprawie samowolnej rozbiórki części budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] - i zakończenie tej rozbiórki, umorzył postępowanie administracyjne, czym zaakceptował prowadzenie dalszych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku (izolacja, ocieplenie) poza postępowaniem naprawczym, nie formułując żadnych formalnych warunków dla wykonania tych robót.

Tym samym organy obu instancji - wobec przeprowadzenia kontroli budynku już po dokonaniu rozbiórki części budynku - "zalegalizowały" samowolną rozbiórkę części budynku, zaakceptowały obecny stan techniczny budynku, pozostawiając inwestorowi tych samowolnych robót decyzję co do zasadności, zakresu i sposobu rekonstrukcji zabytku. Takie postępowanie organów narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu na tyle istotnym, że konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji.

PINB w postępowaniu naprawczym powinien dążyć do nakazania przeprowadzenia robót mających na celu przywrócenie zabytku do stanu akceptowanego z punktu widzenia przepisów prawa o ochronie zabytków jak i zasad sztuki budowlanej. W odniesieniu do obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków roboty nakazane przez organ nadzoru budowlanego powinny zostać uzgodnione z konserwatorem zabytków. W procedurze naprawczej (legalizacyjnej) obowiązek uzyskania odpowiedniego uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie obciąża inwestora, lecz organy nadzoru budowlanego, które winny samodzielnie uzgodnić z organem ochrony zabytków zamiar nałożenia obowiązku wykonania określonych prac budowlanych przy budynku wpisanym do ewidencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że jak wskazuje się w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, którą Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela, doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza, że inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to wymóg wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że skoro posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne do legalnego wykonania robót budowlanych, to sprawca samowolnie wykonanych robót budowlanych nie może być w sytuacji lepszej od inwestora legalnie realizującego roboty budowlane, który wymóg ten musi spełniać (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2026 r., II OSK 1876/23, Lex nr 4035212). Sądy administracyjne wyjaśniają, że "(...) o ile przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego, bada się kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem celem postępowania wszczętego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, to brak jest możliwości akceptacji ingerencji w prawo własności innego podmiotu w trakcie doprowadzania wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., II SA/Kr 1570/25, Lex nr 4070141). Jak wskazuje się także w orzecznictwie sądowym: "Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.(...) Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych m.in. w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego" (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 714/19, lex nr 3009353 i tam: wyroki NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13, z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16, Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, uw. 11 do art. 51; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 3 do art. 51).

Wynika z okoliczności tej sprawy, że prace rozbiórkowe dotyczyły części budynku położonego także na terenie działki sąsiedniej (nr ewid. [...]).

Jednakże organy nadzoru budowlanego kwestią prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie do ocenionych za samowolne robót budowanych przy spornym budynku w sposób właściwy się nie zajęły. Organ I instancji z urzędu w ogóle nie wyjaśnił, bo takich rozważań w uzasadnieniu decyzji brakuje (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), czy inwestor omawianym prawem dysponował. Zabrakło odpowiednich ustaleń faktycznych w tym aspekcie również na etapie drugoinstancyjnym, czym dopuszczono się obrazy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. na skutek niewłaściwej wykładni przepisów prawa budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.).

Zatem zasadne i skuteczne okazały się wszystkie te zarzuty skargi, które zasadzają się na naruszeniu prawa związanym z omówionymi wyżej uchybieniami procesowymi organów. Sąd w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił więc zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). Sąd nie dostrzegł zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził w pkt II sentencji wyroku zwrot kosztów postepowania sądowego, od organu na rzecz skarżącej, na które złożył się wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu, w szczególności dokonają wymaganych uzgodnień i ustalą, czy i w jaki sposób przeprowadzone samowolnie prace rozbiórkowe powodują konieczność wykonania działań naprawczych przy budynku oraz czy do prowadzonych robót budowlanych inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.