Uzasadnienie
W dniu 26 kwietnia 2022 r. Rada Miejska w Łagowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 2, art. 48 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2490), dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę Nr LI/409/22, w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta i Gminy Łagów uczestniczących w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.
W § 1 powyższego aktu ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników z Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta i Gminy Łagów, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu:
- 1) 25 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej;
- 2) 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu;
- 3) 17 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w ćwiczeniach.
W § 2 aktu stwierdzono, że traci moc uchwała nr XLVI/383/17 Rady Gminy Łagów z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę.
Z kolei § 4 przyjętego aktu stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
Uchwałę powyższą zakwestionował - w zakresie dotyczącym § 2 i § 4 - Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie:
- - art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), poprzez, ustalenie w § 2 uchwały, iż traci moc uchwała nr XLVI/383/17 Rady Gminy Łagów z dnia 28 grudnia 2017 r., podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. i wyeliminowaniem z obrotu prawnego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 869 ze zm., dalej u.o.p.);
- - art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie w § 4 uchwały wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., tj. od wejścia w życie u.o.s.p.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że u.o.s.p., która stanowi podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały i która weszła w życie 1 stycznia 2022 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje odnoszące się do ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ratowników OSP, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika, że poprzednia uchwała i tak utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., gdyż w tym właśnie dniu wszedł w życie art. 38 pkt 12 u.o.s.p., na mocy którego uchylony został art. 28 u.o.p., stanowiący poprzednio podstawę prawną dla Rady Gminy Łagów do podjęcia uchwały z 28 grudnia 2017 r. Wynika z tego, że zaskarżona uchwała straciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r., niezależnie od tego, czy Rada tak postanowiła, czy też nie.
Ponadto prawodawca lokalny zaniechał w § 4 uchwały nadania jej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., co skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym strażakom ratownikom na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 17 maja 2022 r., kiedy to weszła w życie uchwała podjęta przez Radę Miejską w dniu 26 kwietnia 2022 r. i ogłoszona 2 maja 2022 w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że § 2 uchwały zasadnie wskazuje, że traci moc uchwała nr XLVI/383/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. Uchwała ta pozostawała bowiem w mocy aż do wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co wynika z faktu, że utrata mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie skutkowała pozbawieniem mocy obowiązującej tej uchwały. Organ uznał, że § 32 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie obejmuje swoją dyspozycją uchwał jednostek samorządu terytorialnego, gdyż dotyczy on tylko aktów wykonawczych. Tym samym przepis ten nie znajduje zastosowania w stosunku do uchylenia ustawy na podstawie której został wydany akt prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego zachowuje zatem moc pomimo uchylenia ustawy, która określała podstawę i granice jego wydania.
Zdaniem organu, powyższe wywody prowadzą do konkluzji, że brak było konieczności nadawania zaskarżonej uchwale mocy wstecznej. Do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały obowiązywała bowiem uchwała nr XLVI/383/17.
Ponadto organ stwierdził, że uchylenie 1 stycznia 2022 r. art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowiącego podstawę podjęcia uchwały nr XLVI/383/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. nie oznacza utraty przez radę gminy kompetencji do podjęcia tej uchwały i utraty przez uchwałę statusu obowiązującego aktu prawa miejscowego. Organ uznał, że treść art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej została przeniesiona do art. 15 ustawy dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U.2025.244), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2022 r. Została zatem zachowana ciągłość kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały nr XLVI/383/17 - Radzie kompetencja ta przysługiwała nieprzerwanie.
W ocenie organu art. 15 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych przyznawał radzie gminy kompetencję tożsamą z kompetencją, która przysługiwała radzie gminy na podstawie art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Organ podniósł, że intencją ustawodawcy nie było usunięcie z systemu prawnego normy prawnej uprawniającej Radę Gminy Łagów do podjęcia uchwały z dnia 28 grudnia 2017 r., ale jedynie zmiana jednostki redakcyjnej zawierającej tę normę. Tym samym nie było wolą ustawodawcy ustanie obowiązywania aktu prawa miejscowego podjętego w oparciu o przepis wyrażający przedmiotową normę prawną. Fakt przeniesienia przepisu do innej jednostki redakcyjnej nie powoduje utraty mocy obowiązującej przez wydany na podstawie takiego przepisu akt prawa miejscowego. Tak więc uchwała nr XLVI/383/17 pozostawała w mocy aż do wejścia w życie zaskarżonej uchwały, która ją uchyliła. Nie było podstaw do nadawania zaskarżonej uchwale wstecznej mocy obowiązywania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w ustawie o samorządzie gminnym ("u.s.g.") zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności i zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem.
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.
Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 26 kwietnia 2022 r.:
"1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.
2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy."
Trafnym okazał się zarzut podniesiony przez Prokuratora co do przyjęcia w § 2 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała nr XLVI/383/17 Rady Gminy Łagów z dnia 28 grudnia 2017 r. – która poprzednio regulowała kwestie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych. W tym zakresie tut. Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – w całości podziela stanowisko przedstawione w wyroku z 19 lutego 2025 r. o sygn. akt III OSK 1596/23 (podobnie w wyroku z 9 kwietnia 2026 r., sygn. III OSK 2546/23), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały) weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869 z późn. zm.).
W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarto analogiczną delegację ustawową upoważniającą radę gminy do określenia wysokości przedmiotowego ekwiwalentu. Nowa ustawa z 2021 r. – uchylając uprzednio obowiązujące regulacje odnoszące się do ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków OSP – nie wprowadziła jednak przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa (dla przykładu w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r. poz. 1560, przyjęto że uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc).
Z przepisu powszechnie obowiązującego, tj. § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) wynika, że poprzednia uchwała i tak utraciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r., gdyż w tym właśnie dniu wszedł w życie art. 38 pkt 12 u.o.s.p., na mocy którego uchylony został art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej – stanowiący poprzednio podstawę prawną dla podjęcia przez Radę Gminy Łagów uchwały nr XLVI/383/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych.
Należy z tego wywnioskować, że uchwała ta – której dotyczył kwestionowany § 2 zaskarżonej uchwały z 26 kwietnia 2022 r.– straciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r. – niezależnie od tego, czy Rada Miejska tak postanowiła zaskarżoną uchwałą, czy też nie. W rezultacie, zastosowanie znajduje powołana w skardze regulacja, zawarta w § 32 ust. 1 ww. rozporządzenia, stanowiąca że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, powyższy przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 rozporządzenia.
Niezależnie od powyższego trzeba też podkreślić, że mimo że związek między ustawą a aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie jest luźniejszy niż w przypadku ustawy i rozporządzenia, a akty prawa miejscowego nie są klasycznymi aktami wykonawczymi, to reguła walidacyjna ujęta w § 32 rozporządzenia ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego - zarówno do wykonawczych aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie szczegółowych upoważnień w ustawach szczególnych, jak i do samoistnych aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie ogólnej kompetencji wyrażonej w ustawach ustrojowych albo innych ustawach szczególnych. Stosowanie reguły walidacyjnej określonej w § 32 w odniesieniu do aktów prawa miejscowego znajduje szczególnie silne uzasadnienie aksjologiczne ze względu na zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, której jednym z aspektów jest jasność reguł tworzenia i obowiązywania norm prawnych.
Reguła ta pozwala zrozumieć w jakich sytuacjach zbędnym jest formalne uchylanie aktów wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe (tak wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., III OSK 1113/23). Nie ulega więc wątpliwości, że uprzednio uchwalony akt prawa miejscowego utracił moc w dniu 31 grudnia 2021 r. Tym samym, skoro wymieniona w § 2 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Stwierdzenie zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały naruszało zatem prawo w sposób istotny – na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator.
W doktrynie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, to pozostawanie takiego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe stałoby w opozycji do kluczowej zasady wynikającej z powołanej regulacji konstytucyjnej oraz z art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Z tego powodu stanowiłoby to również naruszenie uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia w tym zakresie prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 20 września 2017 r., II GSK 2861/15).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego naruszenia art. 5 u.o.a.n., sąd podzielił stanowisko prokuratora, iż niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r. skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia do 17 maja 2022 r., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 48 u.o.s.p. wynika, że ustawodawca wskazał samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom OSP. Ustawodawca kształtując w taki sposób przepisy końcowe, niejako narzucił organom gminy odejście od zasady zakazu retroakcji, i konieczność skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 5 u.o.a.n., który stanowi, ze art. 4 u.o.a.n., czyli określające wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub z dniem ogłoszenia, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W związku z powyższym rada gminy powinna była nadać uchwalanemu prawu miejscowemu moc wsteczną od daty wejścia w życie ustawy upoważniającej, tj. od 1 stycznia 2022 r., bowiem do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniała inna podstawa określająca wysokość przedmiotowego ekwiwalentu. Trafnie w swojej skardze wywodzi Prokurator, że nie można było w tym okresie stosować art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, bo akt ten został derogowany, a wraz z nim wydane na jego podstawie prawo miejscowe. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie niemającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia (wyrok WSA w Gdańsku z 31 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 688/22, wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 690/24, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 469/25).
Z tych względów, zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, że nie było podstaw do nadania zaskarżonej uchwale mocy wstecznej, nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
W niniejszej sprawie należało również stwierdzić nieważność § 1 uchwały, czego nie dostrzegł Prokurator. W zapisie tym ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i w ćwiczeniach. Tymczasem ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego, niż ustawowy dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej: "udział w działaniu ratowniczym" może nie być rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 marca 2023 r. sygn. III SA/Gd 644/22, wyrok NSA z 13 września 2023 r. w sprawie III OSK 2588/22). Zatem w tej części zaskarżona uchwała narusza materię uregulowaną odmiennie w ustawie.
Wobec wszystkich wskazanych wyżej naruszeń Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie § 1, § 2 i § 4 zaskarżonej uchwały, spowodowałoby jej nieczytelność, gdyż w obrocie prawnym pozostałby wówczas jedynie § 3, który odnosi się do powierzenia wykonania zaskarżonej uchwały. Istotnym jest zaznaczenie, że wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (Woś T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, wyd. Wolters Kluwer 2016).
W świetle powyższego, uznając, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy w sposób istotny naruszył prawo, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.