Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2023 r. K.Z. zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o dofinansowanie ze środków [...] Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Do wniosku załączone zostało orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o niepełnosprawności wnioskującej (w stopniu znacznym) oraz wniosek lekarza o skierowaniu strony na turnus rehabilitacyjny.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] poinformował K.Z., iż wniosek - z uwagi na wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych w roku 2023 na ten cel - został rozpatrzony negatywnie.
Pismo to stało się przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Odwołanie K.Z. postanowieniem Kolegium nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r., wydanym na podstawie m.in. art. art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej k.p.a.), uznane zostało za niedopuszczalne.
W rezultacie uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wniesionej przez K.Z. na postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2023 r. skargi, Sąd wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Go 157/24) zaskarżone postanowienie uchylił. Sąd przesądził, że kierowana do strony informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. Nr 230, poz. 1694 ze zm., dalej rozporządzenie) jako akt władczy i jednostronny organu, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną. Pomimo, że wskazany przepis wyraźnie nie stanowi, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji to jednak domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu i sprawiedliwego procesu osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie, każe opowiedzieć się za decyzyjną postacią rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego.
Sąd stwierdził, iż wskutek potraktowania rozstrzygnięcia organu I instancji jako zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej doszło w sprawie do naruszenia art. 134 k.p.a., art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej ustawa o rehabilitacji) oraz § 5 ust. 14 ww. rozporządzenia, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując wskazania co do dalszego działania Sąd wskazał, iż rolą organu odwoławczego będzie dokonanie oceny charakteru prawnego pisma Dyrektora PCPR w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. przy uwzględnieniu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku stanowiska oraz merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej.
W następstwie powyższego Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] października 2024 r. uchyliło objętą odwołaniem K.Z. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność dokonania powtórnej oceny wniosku.
W rezultacie tejże oceny Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., wydaną na podstawie art. 10 pkt 2, art. 10c, art. 10e, art. 10f ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o rehabilitacji, § 2-6 rozporządzenia oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., odmówił przyznania K.Z. dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek spełnia wymogi formalne, a wnioskująca - "pod względem merytorycznym" - spełnia kryteria niezbędne do uzyskania dofinansowania. Decyzja odmowna "została podjęta z przyczyn niezależnych od Wnioskodawczyni, tj. z powodu wyczerpania limitu środków finansowych przekazanych Powiatowi przez [...] Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na realizację zadania w roku 2023". Jednocześnie Starosta zaznaczył, że przy podejmowaniu decyzji uwzględniono datę wpływu wniosku, stopień i rodzaj niepełnosprawności oraz jej wpływ na funkcjonowanie społeczne, a także fakt ewentualnego korzystania ze środków Funduszu w latach poprzednich.
W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2025 r. od powyższej decyzji K.Z. podkreśliła, iż z powodu wyczerpania środków finansowych nie otrzymała dofinansowania zarówno w roku 2022, jak i w roku 2023, gdy tymczasem według rozporządzenia niedobór środków finansowych nie może stanowić powodu całkowitej odmowy dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego osobom spełniającym kryteria do jego otrzymania.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy zaznaczył, że dofinansowanie nie zostało odwołującej się przyznane ze względu na niewystarczające środki na realizację tego zadania w roku 2023. W ocenie Kolegium w sprawie zastosowane zostały "zasady przyznawania (...) zgodnie z § 5 rozporządzenia". Zdaniem organu II instancji brak jest podstaw prawnych do żądania przez K.Z. dofinansowania turnusu.
W skardze z dnia [...] listopada 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję organu odwoławczego K.Z. kwestionując prawidłowość odmowy przyznania jej dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym wyjaśniła, że z dofinansowania skorzystała "podczas pandemii" oraz w 2021 i w 2024 roku. Zaznaczyła, iż mimo składania indywidualnych wniosków, jak i wniosków o dofinansowanie jej pobytu - jako opiekuna, nigdy nie otrzymała żadnego pisma dotyczącego wniosków o dofinansowanie pobytu opiekuna. Podkreśliła, że nie domaga się dofinansowania i jako opiekun i jako uczestnik, niemniej chciałaby korzystać z dofinansowania z racji posiadanego orzeczenia o niepełnosprawności.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W rezultacie przeprowadzonej przez Sąd, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, uznać należało zasadność skargi.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowiące przedmiot aktualnej kontroli Sądu decyzje wydane zostały w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Go 157/24) postanowienia Kolegium nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. W wyniku dokonania przez Starostę [...] ponownej oceny wniosku, wskutek przekazania przez Kolegium decyzją kasacyjną nr [...] z dnia [...] października 2024 r. sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia, organy zobowiązane przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku, prawidłowo zastosowały decyzyjną formę załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem K.Z. z dnia [...] lutego 2023 r.
Odmawiając przyznania skarżącej dofinansowania, o którym mowa w art. 10e ustawy o rehabilitacji, Starosta [...] jako wyłączny powód tejże odmowy wskazał wyczerpanie środków, którymi dysponował Powiat na ten cel. Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2025 r.szeroko do przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych(wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 ww. ustawy), organ I instancji przedstawił kryteria brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosków, zaznaczając przy tym, że wnioskująca o dofinansowanie wszelkie te kryteria spełnia.
Podkreślenia wymaga, iż mimo powołania przez Starostę w podstawie prawnej decyzji § 6 rozporządzenia, w którym prawodawca określił wysokość przysługującego niepełnosprawnemu lub jego opiekunowi dofinansowania, nie został w sprawie zastosowany ust. 3 tego przepisu, na mocy którego w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku (w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów) można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata.
Sąd za trafne uznaje stanowisko judykatury w tego rodzaju sprawach, iż ztreści § 6 ust. 3 omawianego rozporządzenia nie sposób wyprowadzić wniosku, że uprawnia on organy do całkowitej odmowy przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego wnioskodawcy spełniającemu wszystkie kryteria uzyskania tego świadczenia. Pozwala on jedynie - i to tylko w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu - na dwa ograniczenia w przyznaniu dofinansowania: albo w zakresie wysokości świadczenia (nie więcej niż o 20%) albo jego częstotliwości (raz na dwa lata). Pogląd wedle którego brak dostatecznych środków finansowych w danym roku stanowi wystarczającą podstawę do odmowy dofinansowania jest sprzeczny z treścią tego uregulowania (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Gliwicach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 787/17 oraz z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 147/24, w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1563/19).Uwzględniając powyższe i dostrzegając w rozpoznawanej sprawie niewątpliwą sprzeczność jej rozstrzygnięcia z dyspozycją § 6 ust. 3 rozporządzenia, przyznać należy również słuszność skarżącej, która już na etapie odwoływania się od decyzji organu I instancji wskazywała, iż niedobór środków finansowych nie może stanowić powodu całkowitej odmowy dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego osobom spełniającym kryteria do jego otrzymania.
Tymczasem Kolegium rozpoznające odwołanie - ograniczając się w uzasadnieniu skarżonej decyzji wyłącznie do uznania prawidłowości zastosowania § 5 rozporządzenia - nie zrewidowało możliwości zastosowania w sprawie omawianych ograniczeń do dofinansowania, tym samym również naruszając dyspozycję § 6 ust. 3 rozporządzenia.
Dodać należy, iż wpływu na stwierdzone przez Sąd naruszenie przez orzekające w sprawie organy § 6 ust. 3 rozporządzenia nie mogło mieć zastrzeżenie przez Starostę w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że wydając ją organ ten uwzględnił m.in. "fakt ewentualnego korzystania ze środków Funduszu w latach poprzednich". Odniesienie się do "potencjalności" dofinansowania skarżącej udziału w turnusie w roku poprzedzającym złożenie wniosku, zwłaszcza wobec podnoszonej przez K.Z. konsekwentnie okoliczności odmowy przyznania dofinansowania także w roku 2022, nie może stanowić o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który mógłby świadczyć o ziszczeniu się w sprawie przesłanki do zastosowania wobec skarżącej drugiej, wynikającej z § 6 ust. 3 rozporządzenia możliwości, przewidzianej przez ustawodawcę w sytuacji niedoboru środków i objęcia jej dofinansowaniem raz na dwa lata. Tym bardziej, iż jako przyczynę odmowy (niezależną od strony) organ wskazał wyłącznie wyczerpanie środków przekazanych Powiatowi przez Fundusz.
Wobec stwierdzonego przez Sąd naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i przez Starostę [...] przepisu prawa materialnego, tj. § 6 ust. 3 rozporządzenia, w stopniu mającym niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, koniecznym stało się uchylenie decyzji organów obu instancji, o czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzeczono w sentencji wyroku.
Ponownie procedując nad wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2023 r. Starosta [...] uwzględni stanowisko Sądu dotyczące konieczności zastosowania w sprawie § 6 ust. 3 rozporządzenia. Z racji podnoszonej przez skarżącą okoliczności nieudzielenia jej także w roku 2022 dofinansowania ze środków Funduszu do turnusu rehabilitacyjnego rolą organów będzie dokonanie ustaleń w zakresie korzystania przez skarżącą z dofinansowania w roku poprzedzającym złożenie wniosku. Od tych ustaleń uzależniony będzie przysługujący organowi zakres możliwości zastosowania w sprawie wynikających z powyższego przepisu ograniczeń dofinansowania.