Uzasadnienie
Rada Miejska w [...], powołując się na art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1491 i 1940 ze zm.; dalej jako ustawa) podjęła w dniu [...] października 2025 r. uchwałę w sprawie Programu współpracy na 2026 rok Gminy [...]z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2025 r., poz. [...]).
Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w [...]skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: 1) istotne naruszenie prawa polegające na określeniu w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, że współpraca Gminy z organizacjami "realizowana będzie przy poszanowaniu zasad pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji, jawności", a więc ograniczeniu się tylko do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, podczas gdy zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy powinny być skonkretyzowane, a ich katalog organ stanowiący gminy winien sformułować w ten sposób, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z jednostką samorządu terytorialnego (uczestnicy programy) nie miały wątpliwości co do wskazanych zasad współpracy, a więc nieokreślenie zasad współpracy wbrew wynikającemu z treści ustawy obowiązkowi, co stanowi naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy, 2) istotne naruszenie prawa polegające na wskazaniu w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, że Gmina współpracuje z organizacjami w sferze zadań publicznych, wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-34 ustawy, a więc wskazaniu w sposób niedostatecznie określony, jaki jest zakres przedmiotowy współpracy pomiędzy Gminą a podmiotami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, co nie pozwala na jednoznaczne wskazanie zakresu tej współpracy, podczas gdy Gmina nie może realizować wszystkich zadań wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz tylko te, które należą do jej zadań własnych, co winno zostać zastrzeżone w treści uchwały, co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności z wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji, gdyż brak odpowiedniej określoności przepisów przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązku godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego, 3) istotne naruszenie prawa polegające na wskazaniu w § 13 ust. 4 załącznika do uchwały, że komisja konkursowa obraduje przy drzwiach zamkniętych bez udziału oferentów, która to regulacja stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, która to zasada odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy.
4) istotne naruszenie prawa polegające na dokonaniu w § 13 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały regulacji nie mieszczących się ani w trybie powoływania komisji konkursowej, ani w zasadach jej działania, o których mowa w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy, poprzez jednoczesne dokonanie regulacji materii unormowanych już w przepisach prawa, tj. w art. 15 ust. 2b, art. 15 ust. 2d i art. 15 ust. 2f ustawy, w sytuacji braku podstaw do wkraczania przez radę gminy w ustawowo unormowane kwestie i niemożności dokonania w uchwale jakichkolwiek modyfikacji wskazanych przepisów, co stanowi naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym, odnoszącym się do pewnej kategorii potencjalnych podmiotów, abstrakcyjnym, wydanym przez wskazany w ustawie organ administracji i została ogłoszona zgodnie z wymogami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada 2025 r., poz. [...]. Materialnoprawną podstawę przedmiotowej uchwały stanowi przepis art. 5a ust. 1 i 4 ustawy. Rada Miejska w [...]w sposób istotny naruszyła prawo poprzez dokonanie regulacji w § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 oraz § 13 ust. 2, 3 i 4 załącznika do uchwały. Rada Miejska w [...]określiła w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, że współpraca Gminy z organizacjami "realizowana będzie przy poszanowaniu zasad pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji, jawności".
Wbrew wynikającemu z treści art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy obowiązkowi, nie określiła zasad tej współpracy. Wskazanie to polega jedynie na ograniczeniu się do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy. Zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy powinny być skonkretyzowane, a ich katalog organ stanowiący gminy winien sformułować w ten sposób, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z jednostką samorządu terytorialnego (uczestnicy programy) nie miały wątpliwości co do wskazanych zasad współpracy. Przykładowo zasada jawności wymaga ustalenia w programie konkretnych rozwiązań dotyczących polityki informacyjnej i zapewnienia społecznej kontroli nad procesem podejmowania decyzji dotyczących współpracy z organizacjami. Takiego rozwinięcia przedmiotowych zasad brak jest w treści Programu. Nieskonkretyzowanie ww. zasad i powielenie w tym zakresie przepisów ustawy przesądza o braku wyczerpania delegacji ustawowej.
Rada Miejska określiła w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, że Gmina współpracuje z organizacjami w sferze zadań publicznych, wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-34 ustawy. Z powyższego przepisu programu nie wynika w sposób dostatecznie określony, jaki jest zakres przedmiotowy współpracy pomiędzy Gminą a podmiotami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. W przepisie jest mowa o realizacji bliżej nieokreślonych zadań wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy, co nie pozwala na jednoznaczne wskazanie zakresu tej współpracy. Współpraca może dotyczyć jedynie dziedzin należących jednocześnie do zadań własnych samorządu i sfery pożytku publicznego. Gmina nie może zatem realizować wszystkich zadań wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz tylko te które należą do jej zadań własnych. Takie zastrzeżenie powinno być zawarte w treści uchwały. Brak odpowiedniej określoności przepisów przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązku godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności w wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji.
Ponadto Rada Miejska określiła w § 13 ust. 4 załącznika do uchwały, że komisja konkursowa obraduje przy drzwiach zamkniętych bez udziału oferentów. Regulacja ta stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego. Art. 5 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że współpraca ta odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji, jawności. Wyrażona w tym przepisie zasada jawności odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych.
Jednocześnie Prokurator uznał za zasadne zaskarżenie § 13 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały. Powyższe uregulowania nie mieszczą się ani w trybie powoływania komisji konkursowej, ani w zasadach jej działania, o których mowa w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy. Rada Miejska w [...]poprzez wprowadzenie powyższych zapisów w uchwale, dokonała regulacji materii unormowanych już w przepisach prawa. Stosownie do art. 15 ust. 2b ustawy w skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki. Przepis art. 15 ust. 2d ustawy mówi zaś, iż w skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie.
Tym samym to organ wykonawczy gminy oraz organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust, 3 ustawy wskazują do komisji konkursowej osobę, a nie zgłasza się samodzielnie kandydat, jak uregulowane zostało w wyżej przywołanym zapisie uchwały. Z kolei art. 15 ust. 2f ustawy stanowi, że do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika. Mając na uwadze, że wyłączenie członka ze składu komisji konkursowej zostało określone przez ustawodawcę, brak jest podstaw do wkraczania przez radę gminy w ustawowo unormowaną kwestię członkostwa w komisji konkursowej, co wyklucza jednocześnie jakąkolwiek modyfikację wskazanego przepisu w uchwale. Nieskonkretyzowanie zasad współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy i powielenie w tym zakresie przepisów ustawy przesądza, zdaniem Prokuratora o braku wyczerpania delegacji ustawowej, a w konsekwencji implikuje konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta [...]wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu skarga Prokuratora dotyczy przede wszystkim stopnia szczegółowości z jakim Rada Miejska ma obowiązek regulować zasady i zakres współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi. Zaskarżona uchwała została sporządzona według obowiązującego od lat wzoru, który nigdy wcześniej nie był kwestionowany przez organy nadzoru i kontroli i skarga zmierza zatem do narzucenia nowych standardów w zakresie szczegółowości Programu.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że przepis art. 5a ust. 4 ustawy stanowi, iż roczny program współpracy zawiera "w szczególności" elementy w nim wymienione. Sformułowanie "w szczególności" jednoznacznie wskazuje na katalog otwarty i minimalny zakres obligatoryjnych treści programu. Ustawodawca wyraźnie pozostawił zatem organowi stanowiącemu gminy swobodę w kształtowaniu szczegółowości poszczególnych elementów programu, w tym zasad współpracy. Nie sposób przyjąć, że obowiązek zawarcia w programie "zasad współpracy" jest równoznaczny z obowiązkiem tworzenia kazuistycznej, rozbudowanej definicji każdej z zasad wymienionych w ustawie. Zasady współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 3ustawy - pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności - stanowią autonomiczne pojęcia prawne, których znaczenie jest już normatywnie zdeterminowane przez sam akt rangi ustawowej.
Powtórzenie ich w programie jest zatem nie tylko dopuszczalne, ale i w pełni realizuje ustawowy obowiązek określenia zasad współpracy. Brak kazuistycznej definicji każdej z tych zasad w treści programu nie narusza prawa i nie wprowadza uczestników programu w błąd co do treści zasad współpracy, skoro zasady te mają swoje znaczenie ugruntowane bezpośrednio w ustawie. Gdyby ustawodawca wymagał szerokiego rozwinięcia każdej zasady w treści programu, nałożyłby na radę gminy wyraźny, szczegółowy obowiązek legislacyjny w tym zakresie - czego jednak nie uczynił. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała nie ogranicza się bynajmniej wyłącznie do taksatywnego wyliczenia zasad współpracy w § 4 ust. 1 załącznika. Program w sposób rozbudowany i szczegółowy określa cele współpracy (rozdział II), zakres przedmiotowy i formy współpracy (rozdział III), priorytetowe zadania publiczne (rozdział IV), sposób realizacji programu (rozdział VI), wysokość środków finansowych planowanych na realizację programu (rozdział VII), a także sposób oceny realizacji programu (rozdział VIII) i tryb powoływania komisji konkursowych (rozdział X).
Program posiada zatem rozbudowaną treść normatywną, która w pełni realizuje obowiązek uchwalenia rocznego programu współpracy wynikający z art. 5a ustawy. Okoliczność, że zasady wymienione w § 4 ust. 1 nie zostały szerzej opisane, nie przesądza - wbrew stanowisku Prokuratury - o "nieokreśleniu zasad współpracy".
Co do zarzutu nr 2 dotyczącego niedostatecznej określoności zakresu przedmiotowego współpracy (§ 5 ust. 1 załącznika), organ wyjaśnił, że odwołanie do art. 4 ust. 1 pkt 1-34 ustawy jest rozwiązaniem legislacyjnie racjonalnym i w pełni dopuszczalnym. Gmina [...]realizuje szeroki zakres zadań własnych obejmujących niemal wszystkie sfery życia społeczności lokalnej - od pomocy społecznej, przez kulturę, oświatę, kulturę fizyczną, aż po ochronę środowiska i bezpieczeństwo publiczne, co koresponduje z szerokim katalogiem zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy. W istocie katalog zadań własnych gminy - wynikający z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - w znacznej mierze pokrywa się z katalogiem sfery zadań publicznych z art. 4 ust. 1 ustawy. Odesłanie do tego przepisu jest zatem precyzyjnym i wystarczającym wskazaniem zakresu możliwej współpracy, gdyż zakres ten jest determinowany z jednej strony - przez wolę organizacji pozarządowej do podjęcia konkretnego zadania, z drugiej zaś - przez wyniki otwartego konkursu ofert, w ramach którego Burmistrz każdorazowo wskazuje konkretne zadania publiczne możliwe do realizacji w danym roku.
To właśnie na etapie ogłoszenia otwartego konkursu ofert następuje ostateczne i szczegółowe określenie zakresu współpracy, co wprost wynika z § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym “szczegółowe warunki realizacji zadań zostaną określone w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert". Takie rozwiązanie zapewnia zarówno przejrzystość, jak i elastyczność niezbędną do sprawnego funkcjonowania programu w ciągu roku budżetowego. Stanowisko Prokuratury, zgodnie z którym w treści programu należy expressis verbis ograniczyć zakres współpracy jedynie do zadań własnych gminy nie wynika z normatywnego obowiązku wynikającego z art. 5a ust. 4 ustawy. Trudno zdaniem organu uznać, że brak takiego ograniczenia rodzi po stronie organizacji pozarządowych jakąkolwiek szkodę lub wprowadza je w błąd, skoro ograniczenie to wynika i tak wprost z obowiązującego prawa, które wiąże zarówno organ gminy, jak i wszystkich uczestników programu.
Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wywodzonej z niego zasady przyzwoitej legislacji jest zatem nieadekwatny do zaistniałego stanu faktycznego - brak wyraźnego zastrzeżenia w treści programu nie kreuje normy sprzecznej z prawem, lecz co najwyżej stanowi pewien brak legislacyjny, który jednak nie uniemożliwia adresatom programu prawidłowego rozeznania się w zakresie możliwej współpracy z Gminą. W odpowiedzi na zarzuty nr 1 i 2 organ zauważył również, że kwestie zasad i zakresu współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi zostały w zaskarżonej uchwale uregulowane, a poziom szczegółowości tych regulacji pozostawiony jest uznaniu Rady Miejskiej. Skarga zmierza do nadmiernej ingerencji w kompetencje prawodawcze organu stanowiącego Gminy.
Odnosząc się do zarzutu nr 3 skargi, a dotyczącego § 13 ust. 4 załącznika, stanowiącego, że komisja konkursowa "obraduje na posiedzeniu zamkniętym, bez udziału oferentów:, organ podniósł, że zapis ten nie pozostaje w sprzeczności z zasadą jawności wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy. Zasada jawności, o której mowa w tym przepisie, odnosi się do jawności współpracy jako procesu, nie zaś do jawności posiedzeń komisji konkursowej jako organu wewnętrznego gminy. Zasada ta jest w pełni realizowana poprzez: jawne ogłaszanie konkursów ofert, upublicznianie składu komisji konkursowej powoływanej zarządzeniem Burmistrza, a przede wszystkim przez obowiązek publikacji wyników prac komisji i decyzji o przyznaniu dotacji. Udostępnienie oferentom możliwości uczestnictwa w posiedzeniu komisji, na którym dokonywana jest ocena merytoryczna ofert złożonych przez te same podmioty, godziłoby wprost w zasadę uczciwej konkurencji i bezstronność postępowania - a więc w inne wartości chronione tym samym przepisem ustawy.
Oferenci mają zapewniony dostęp do wyników postępowania oraz - w ramach przepisów o dostępie do informacji publicznej - do protokołu komisji, co w zupełności realizuje standard jawności współpracy. Ponadto ogólna zasada jawności współpracy z organizacjami pozarządowymi nie obliguje do dokonywania wszystkich czynności komisji konkursowej przy obecności przedstawicieli oferentów, ponieważ jawność gwarantuje skład komisji konkursowej powołanej zarządzeniem burmistrza oraz obowiązek publikowania wyników prac komisji, co dotychczas czyniono.
Co do zarzutu nr 4 - dotyczącego § 13 ust. 2 i 3 załącznika – organ wyjaśnił, że kwestionowane przepisy stanowią powtórzenie regulacji wynikających odpowiednio z art. 15 ust. 2b, 2d i 2f ustawy. Sam fakt powtórzenia treści przepisów ustawowych w treści uchwały nie prowadzi automatycznie do istotnego naruszenia prawa, o ile powtórzenie to nie modyfikuje, nie zawęża, ani nie rozszerza treści normy ustawowej. Zaskarżony program nie zmienia w żaden sposób kompetencji ani sposobu działania komisji konkursowej, określonych w ustawie - nie nakłada żadnych nowych obowiązków ani nie tworzy nowych uprawnień. Powtórzenie normy ustawowej w treści aktu prawa miejscowego jest wprawdzie negatywnie oceniane z perspektywy zasad techniki prawodawczej, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie każde uchybienie technice legislacyjnej jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności aktu.
W niniejszej sprawie powtórzenie regulacji dotyczących składu komisji konkursowej i wyłączenia jej członków nie wywołuje żadnego skutku prawnego niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym i nie jest w stanie wprowadzić adresatów uchwały w błąd co do ich praw i obowiązków. Dodatkowo organ zauważył, że uregulowanie w programie współpracy trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych - co wymaga art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy - z natury rzeczy musi nawiązywać do przepisów ustawowych regulujących skład komisji (art. 15 ust. 2b i 2d ustawy) oraz przesłanki wyłączenia jej członków (art. 15 ust. 2f ustawy). Całkowite pominięcie tych kwestii w programie prowadziłoby z kolei do zarzutu, że program nie realizuje w pełni delegacji ustawowej z art. 5a ust. 4 pkt 11. Rada Gminy znalazła się zatem w sytuacji, w której formalne powtórzenie regulacji ustawowej jest jednym z niewielu sposobów realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę w zakresie unormowania trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych.
W sytuacji natomiast gdyby skarga została uznana za zasadną, to nieuzasadnione byłoby, zdaniem organu stwierdzenie nieważności całej uchwały. Wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności tylko przepisów uchwały wskazanych przez stronę skarżącą. Zaskarżona bowiem uchwała jest aktem złożonym, zawierającym szereg wzajemnie niezależnych postanowień. Kwestionowane przez Prokuraturę przepisy - § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 oraz § 13 ust. 2, 3 i 4 załącznika - mają charakter wyodrębniony i mogą zostać usunięte z obrotu prawnego bez uszczerbku dla pozostałej, obszernej treści programu. Pozostałe postanowienia programu - w tym określenie celów współpracy, form współpracy, priorytetowych zadań publicznych, wysokości środków finansowych, sposobu realizacji i oceny programu – zachowują pełną samodzielność normatywną i mogą funkcjonować bez kwestionowanych przepisów. Stwierdzenie nieważności całej uchwały byłoby zatem środkiem nieproporcjonalnym do skali ewentualnych uchybień, prowadząc do pozbawienia gminy instrumentu prawnego niezbędnego do realizacji ustawowego obowiązku prowadzenia współpracy z organizacjami pozarządowymi w roku 2026, co byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i godziłoby w interes publiczny, w tym interes organizacji pozarządowych działających na terenie Gminy [...].
Mając na względzie funkcję programu współpracy jako aktu prawa miejscowego, którego celem jest zapewnienie ram dla praktycznej realizacji zasady pomocniczości, stwierdzenie nieważności uchwały w całości - zamiast jedynie w zakresie rzeczywiście naruszonych przepisów - doprowadzi paradoksalnie do sytuacji, w której Gmina [...]zostanie pozbawiona instrumentów prawnych umożliwiających finansowe I pozafinansowe wspieranie organizacji pozarządowych w 2026 roku. Orzeczenie o nieważności jedynie konkretnych, wyodrębnionych przepisów programu w pełni realizuje cel kontroli legalności aktów prawa miejscowego i jest adekwatne do stwierdzonych uchybień, zachowując jednocześnie ciągłość współpracy z organizacjami pozarządowymi na terenie gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in., prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach była opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w[...]. Podstawę prawa materialnego powyższego aktu stanowił przepis art. 5a ustawy, w myśl którego:
- - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1).
- - roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
- 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert (ust. 4).
W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Również w doktrynie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne (...). Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego (por. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358).
W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości - determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które - choć ongiś były co do tego wątpliwości - można uznać za normy prawne (por. T. Woś /w/ T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). W świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy.
Zaskarżona uchwała konkretyzuje sposoby działania Gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jej treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne Gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące form współpracy Gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie (§ 6 uchwały). Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.
Trafnie Prokurator również zarzuca, że zaskarżona uchwała nie wypełnia w całości delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 ustawy odniesieniu do § 5 uchwały, który to przepis dotyczy zakresu przedmiotowego współpracy Gminy z organizacjami. Wskazany przepis uchwały zawiera jedynie zapis, w myśl którego przedmiotem współpracy Gminy [...]z organizacjami pozarządowymi jest strefa zadań publicznych określonych w art. 4 pkt 1 - 34 ustawy. Zakres przedmiotowy to określenie, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy będą realizowane w danej gminie w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Ustawodawca w art. 5a ust. 4 pkt 3 wymaga zatem skonkretyzowania w uchwale, które z zadań wymienionych w art. 4 ustawy, w realiach danej gminy, będą przedmiotem współpracy.
Nie można podzielić stanowiska organu, że zakres współpracy determinowany jest przez wolę organizacji pozarządowej do podjęcia działania oraz przez wyniki otwartego konkursu ofert, w ramach którego Burmistrz każdorazowo wskazuje konkretne zadania publiczne możliwe do realizacji w danym roku. Należy mieć na uwadze, że przepisy uchwały stanowią bezpośrednią podstawę współpracy Gminy z organizacjami, stąd też - mając na uwadze proces stosowania uchwały - istotne znaczenie ma skonkretyzowanie wprost w uchwale zagadnienia dotyczącego przedmiotu tejże współpracy. W orzecznictwie wskazuje się, że prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego powinno polegać na wyczerpującym wymienieniu przewidywanego na dany rok zakresu przedmiotowego współpracy. Ma to na celu umożliwienie potencjalnym organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy posiadania pełnej wiedzy na temat zakresu planowanej na dany rok współpracy.
Postanowienia uchwały powinna cechować kompleksowość oraz precyzja sformułowań, a zaskarżona uchwała tych wymogów nie spełnia (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2015 r., II OSK 2658/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2026 r., III SA/Po 552/26, CBOSA). Nadto gmina, jak zasadnie podnosi Prokurator, nie może realizować wszystkich zadań publicznych wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy, leczy tylko te które należą do jej kompetencji (zakresu działania - art. 6 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662 – dalej u.s.g.).
Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy Rada nie określiła zasad współpracy. W § 4 ust. 1 pkt 1 - 6 Programu Rada postanowiła, że: współpraca realizowana będzie przy poszanowaniu zasad: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji, jawności. W powyższym przepisie Programu Rada ograniczyła się tylko do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Tymczasem, zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy powinny być skonkretyzowane, a ich katalog organ stanowiący gminy winien sformułować w taki sposób, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z jednostką samorządu terytorialnego (uczestnicy programu), nie miały wątpliwości co do wskazanych zasad. Takiego rozwinięcia przedmiotowych zasad brak w treści Programu. Nieskonkretyzowanie ww. zasad i powielenie w tym zakresie przepisów ustawy przesądza o braku wyczerpania delegacji ustawowej.
Powyższe naruszenia uznać należy jako istotne naruszenie prawa, a mianowicie naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 2, 3 ustawy, a także art. 7 i 94 Konstytucji. Za istotne naruszenie prawa traktuje się bowiem nieuregulowanie w akcie prawa miejscowego zagadnienia wskazanego w delegacji ustawowej. Pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego powinien zostać wyeliminowany ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17, CBOSA). O ocenie istotności lub nieistotności naruszenia prawa nie decyduje to, czy nakładany obowiązek jest łatwy do wykonania lub mało istotny (błahy), ale to, czy dany zakres regulacji ma jakiekolwiek upoważnienie ustawowe i w jakim zakresie lub w jaki sposób organ samorządu w ramach realizacji tego upoważnienia naruszył prawo (wyrok NSA z 14 marca 2024 r., III OSK 1677/23, CBOSA).
Słusznie również podniósł Prokurator o niezgodności z przepisami ustawy § 13 ust. 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którym komisja konkursowa obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów. Wskazania bowiem wymaga, że stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy współpraca z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Ponadto stosownie do art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Skoro zatem w art. 5 ust. 3 ustawy wprost wskazano, że współpraca z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami odbywa się przy zachowaniu zasady jawności, to brak jest podstaw do ograniczania jawności działania komisji konkursowej w zakresie w jakim bierze ona udział w realizacji przez organ wykonawczy gminy zadania publicznego, w drodze aktu jakim jest uchwała.
Ponadto zasady, o których mowa w powołanym przepisie odnoszą się do wszystkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji publicznej i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a zatem obejmują również etap związany z oceną złożonych ofert przez komisję konkursową. Zatem zasada jawności nakazuje umożliwienie zainteresowanemu podmiotowi udziału w posiedzeniu komisji konkursowej, podczas którego oceniane są złożone oferty. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2015 r., III SA/Wr 118/15, czy też w wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 listopada 2020 r., III SA/Łd 360/20. Na marginesie należy dodać, że omawiany zapis sformułowany został w sposób niejasny. Wskazano w nim bowiem, że komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez wskazania jednak dla kogo są one zamknięte. Jeśli bowiem dla wszystkich osób, poza członkami komisji, to zbędne było dodawanie określenia "bez udziału oferentów" (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2026 r., II SA/Bd 132/26, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2025 r., II SA/Ol 549/25; wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2026 r., II SA/Ke 62/26, CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że § 13 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 5 ust. 3 ustawy.
Należy wskazać, że w myśl § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 300) w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Stosownie do treści § 143 wskazanego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1152/19, z 23 czerwca 2014 r., II OSK 3140/13, z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r., II SA/Go 132/18, w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że § 13 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy. Kwestia składu komisji konkursowej do opiniowania złożonych ofert w otwartych konkursach została już uregulowana w art. 15 ust. 2b-2e ustawy i nie mieści się w kompetencji do organu jednostki samorządu terytorialnego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r., III SA/Wr 124/13, CBOSA). Nadto § 13 ust. 3 załącznika do uchwały zawiera modyfikację przepisu ustawy, tj. art. 15 ust. 2f. Istotnym naruszeniem prawa jest modyfikacja i powtórzenie przepisów w uchwale gminy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2020 r., III SA/Łd 360/20, CBOSA).
Jak już wyżej wskazano niewypełnienie przez organ w całości delegacji ustawowej, a mianowicie obligatoryjnych elementów uchwały, wskazanych w art. 5a ust. 4 pkt 2 a w szczególności w art.5a ust. 4 pkt 3 ustawy (zakres przedmiotowy) skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Akt niekompletny nie może bowiem dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17, wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 151/23, D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126).
Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.