Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2024 r. A. G. (dalej również jako strona lub skarżąca) złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako OPS) wniosek o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2024 r., powołując się na wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., stwierdzający jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji.
Burmistrz [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznania zażalenia, postanowieniem z [...] września 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy opisane powyżej postanowienie organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Go 568/24, oddalił skargę na wspomniane postanowienie organu odwoławczego. W dniu [...] marca 2026 r. A. G. złożyła do OPS wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 marca 2025 r. SK 22/22, jak również na naruszenie zasad równego traktowania oraz praworządności.
Burmistrz [...] postanowieniem z [...] marca 2026 r., nr [...], powołując się na art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną za okres od [...] grudnia 2019 r. do [...] stycznia 2024 r., argumentując to tym, że przepisy art. 145 § 1 k.p.a. stosuje się wyłącznie do postępowań zakończonych decyzją administracyjną, podczas gdy w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte i organ wydał jedynie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
W następstwie rozpoznania zażalenia strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2026 r. nr [...], powołując się na art. 61 § 1, art. 61a § 1 i § 2, art. 145, art. 149 § 3, 150 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa objęta wnioskiem o wznowienie nie została zakończona ostateczną decyzją, zatem nie został spełniony konieczny warunek, od którego zależy samo uruchomianie tego nadzwyczajnego trybu postępowania. Wznowienie jest bowiem instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. To natomiast nie jest możliwe, gdy w sprawie postępowanie nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. Wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest bowiem możliwe w stosunku do działań organów podejmowanych w innej formie prawnej, aniżeli decyzją mającą cechę ostateczności. Reasumując, w zaistniałych okolicznościach - zdaniem Kolegium - prawidłowo w niniejszej sprawie organ I instancji zastosował art. 149 § 3 k.p.a. i orzekł o odmowie wznowienia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:
- - prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. przez naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu – organy nie poinformowały w swoich pismach o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, dążąc do uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz SKO w sposób nieprawidłowy dokonało kontroli legalności postanowienia OPS i utrzymało je w mocy, co było konsekwencją błędnego przyjęcia, że organ I instancji nie musi przeprowadzić postępowania wznowieniowego, podjąć ustaleń i działań co do zmienionego stanu prawnego;
- - na prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 23 ust 1 ustawy z o świadczeniach rodzinnych.
Skarżąca - powołując się art. 145 pkt 4 k.p.a. - podkreśliła ponadto, że nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym sytuacja ta była konsekwencją uchybień organu, tj. naruszenia art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 28 k.p.a. Wskazała również - odwołując się do art. 145a k.p.a. - że zaistniały nowe okoliczności, zmieniła się sytuacja prawna w związku z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z 18 marca 2025 r. SK 22/22, z 4 grudnia 2025 r. SK 50/22 oraz z 25 marca 2026 r. SK 18/22, które nie były znane organowi
I instancji. W związku tym skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego za wskazany na wstępie okres wraz z odsetkami za czas, kiedy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy, domagając się merytorycznego zakończenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 1 i 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) było w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...] kwietnia 2026 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...][...] marca 2026 r. o odmowie wznowienia postępowania.
Podstawę powyższych postanowień stanowił przepis art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to ma charakter formalny. Sprowadza się do wskazania niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12). Dotyczy też sytuacji, gdy uchybiono wymogom formalnym i ich nie uzupełniono mimo wezwania. Przyczyny podmiotowe mogą być jedynie wyjątkowo podstawą odmowy wznowienia. Obejmują one przypadki złożenia wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, ale na obiektywne naruszenie interesu prawnego lub w sytuacji złożenia wniosku przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe to złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony, a także sytuacje, gdy sprawa nie została rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja (odpowiednio postanowienie) nie była ostateczna, gdy podnoszono inne zarzuty niż określone w art. 145, 145a, 145aa i 145b k.p.a. (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, WKP 2026, t. II. 2-4 do art. 149).
W niniejszej sprawie organy uznały, że istnieje przeszkoda o charakterze przedmiotowym, powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania, a mianowicie sprawa objęta wnioskiem o wznowienie nie została zakończona ostateczną decyzją, lecz postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.
W ocenie organów wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest bowiem możliwe w stosunku do działań organów podejmowanych w innej formie prawnej, aniżeli decyzja mająca cechę ostateczności.
Organy wydając zaskarżone orzeczenia pominęły treść art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
Niewątpliwie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowanie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenia (art. 61a § 2 k.p.a.). W związku z tym w piśmiennictwie zgodnie się przyjmuje, że przepisy o wznowieniu stosuje się do postanowień o odmowie wznowienia postępowania, stając się skuteczną ochroną przed przypadkami błędnego zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. (por. W. Chróścielewski (red.), A. Krawczyk (red.), K.p.a. Komentarz. WKP 2025, t. 3 art. 61a). Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 145–152 oraz art. 156 –159, stosuje się jedynie do tych zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie, jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie (por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany.
LEX/el. 2026, t. 6 do art. 126). Wzruszenie w trybie nadzwyczajnym postanowień zamykających drogę do wszczęcia postępowania, m.in. o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a), prowadzi do otwarcia możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie, w której dotąd nie wydano decyzji (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2023, t. 3 do art. 126 akapit 13).
W konsekwencji organy orzekające w przedmiocie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania powinny przestrzegać przepisów dotyczących właściwości, tj. art. 150 k.p.a. W myśl tego przepisu organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (§ 1); jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (§ 2); przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze (§ 3).
Jako że postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r., o odmowie wszczęcia postępowania, zostało zaskarżone przez skarżącą i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] września 2024 r., utrzymało je w mocy, właściwym w świetle art. 150 § 1 – 3 k.p.a. było wspomniane powyżej Kolegium, a nie Burmistrz [...]. W związku z tym niewątpliwie organ I instancji, odmawiając wznowienia postępowania, orzekł z naruszeniem powyższych przepisów o właściwości, a organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję obarczoną wadą nieważności, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2002 r., SA/Lu 384/01, wyrok WSA w Szczecinie z 17 października 2007 r., II SA 284/07), co stanowiło podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Ponownie rozpoznając się sprawę organy obowiązane będę uwzględnić powyższe stanowisko. Natomiast wobec stwierdzenia nieważności postanowień zapadłych w kontrolowanej sprawie przedwczesne było ustosunkowywanie się do zarzutów skargi.