Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Go 361/26

Uzasadnienie

Rada Miejska w [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153; dalej jako u.s.g.) oraz art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1338; dalej jako u.d.p.p.w.), podjęła w dniu [...] listopada 2025 r. uchwałę nr XVIII/142/25 w sprawie przyjęcia Rocznego programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. na rok 2026 (Dz.Urz.Woj. z 2025 r., poz. 2821).

W § 9 ust. 2 załącznika do tej uchwały wskazano, że wskaźniki efektywności programu oparte są na informacji dotyczącej jego realizacji, w szczególności:

1. 1) liczbie ogłoszonych konkursów;
2. 2) wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu;
3. 3) liczbie organizacji pozarządowych biorących udział w realizacji programu;
4. 4) liczbie ofert złożonych przez organizacje na otwarte konkursy;
5. 5) liczbie zespołów, w których pracach udział brali przedstawiciele organizacji.

Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę w zakresie powołanego powyżej przepisu § 9 ust. 2 załącznika do tej uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p.w. przez określenie otwartego katalogu mierników efektywności realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, co stanowi niewypełnienie ustawowej normy kompetencyjnej. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 9 ust. 2 załącznika do uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości jako bezzasadnej, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, stwierdzenie, że ewentualne uchybienie ma charakter nieistotny i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności § 9 ust. 2 załącznika do uchwały; ewentualnie, z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 załącznika do uchwały jedynie w zakresie wyrazów "w szczególności", z pozostawieniem w obrocie prawnym pozostałej treści tego przepisu jako kompletnego katalogu mierników oceny realizacji programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze, dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50 wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g.

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach była opisana na wstępie uchwała. Podstawę materialną powyższego aktu stanowił przepis art. 5a u.d.p.p.w., w myśl, którego:

1. - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
2. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1),
3. - roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
4. 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
5. 2) zasady współpracy;
6. 3) zakres przedmiotowy;
7. 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
8. 5) priorytetowe zadania publiczne;
9. 6) okres realizacji programu;
10. 7) sposób realizacji programu;
11. 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
12. 9) sposób oceny realizacji programu;
13. 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
14. 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert (ust. 4).

W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23). Również w doktrynie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne (...). Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego" (por. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358).

W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości - determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które - choć ongiś były co do tego wątpliwości - można uznać za normy prawne (por. T. Woś, /w/ T. Woś /red./, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). W świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w.

Zaskarżona uchwała konkretyzuje sposoby działania Gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jej treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne Gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące form m.in. współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w u.d.p.p.w. (§ 4 uchwały). Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że sformułowanie "w szczególności" w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, Rada Gminy wprowadziła do treści przyjętego Programu otwarty katalog kryteriów, na podstawie których byłaby w przyszłości dokonywana ocena realizacji tego Programu. W omawianej regulacji dopuszczono bowiem możliwość wprowadzenia innych jeszcze kryteriów oceny. Takie wprowadzenie otwartego katalogu kryteriów ocennych może umożliwić podmiotowi realizującemu zakwestionowany zapis stosowanie dowolnie określonych przez siebie (nie ustanowionych przez Radę Gminy) kryteriów do oceny prawidłowości realizacji programu. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z celem upoważnienia rady gminy określonym w art. 5a ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 9 u.d.p.p.w. Rada Gminy, aby wypełnić powyższą normę kompetencyjną powinna w sposób wyczerpujący ustalić, według jakich kryteriów ocena realizacji programu ma być dokonywana.

W treści programu powinny być wskazane wszystkie mierniki (wskaźniki) oceny, które będą brane pod uwagę przez organ wykonawczy gminy oceniający realizację programu (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 lipca 2026 r., II SA/Bd 132/26). Tożsamy pogląd wyrażany jest również w piśmiennictwie (por. P. Staszczyk, U.d.p.p.w. Komentarz, LEX/el. 2026, t. 5 do art. 5a).

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że § 9 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p.w., co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przy czym – stosownie do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska – stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie wyrazów "w szczególności" będzie wystarczające dla dostosowania uchwały do wymogów ustawowych (por. wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2026 r., II SA/Ke 62/26, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2014 r., III SA/Wr 180/14). W związku z tym, skarga w pozostałym zakresie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - podlegała oddaleniu.