Uzasadnienie
1. W postępowaniu wszczętym z urzędu dnia 16 sierpnia 2023 r. przez Starostę [...] w przedmiocie ustalenia skarżącemu P. C. opłaty za wyłączenie części gruntów z produkcji rolnej zostały wydane 4 decyzje organu I instancji ([...] października 2023 r., [...] kwietnia 2024 r., [...] grudnia 2024 r. i [...] października 2025 r.), które były uchylane przez Kolegium i przekazywane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w wyniku rozpatrzenia odwołań skarżącego. Ostatnią z nich była decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2025 r. nr [...] zobowiązująca skarżącego do wniesienia opłaty za wyłączenie części gruntów z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na ich wyłączenie oraz ustalenia opłaty w wysokości należności podwyższonej o 10% z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na ich wyłączenie o łącznej pow. 0,3164 ha, stanowiących część działek nr: [...] w m. [...], gm. [...], przeznaczonych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruntach pochodzenia organicznego w wysokości 40.574,50 zł.
2. Decyzja ta została doręczona skarżącemu dnia 6 listopada 2025 r. (elektronicznie). Przed upływem 14 dniowego terminu – dnia 19 listopada 2025 r. skarżący złożył do organu I instancji pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].10.2025 r. administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa". W jego treści podał, że wnosi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podał także, że "jednocześnie informuje, że wniosek został złożony w terminie 14 dniowym do wniesienia odwołania i zaskarżam decyzję w całości".
W piśmie datowanym na [...] listopada 2025 r. złożonym bezpośrednio do Kolegium zatytułowanym identycznie jak pismo z dnia [...] listopada 2025 r. skarżący podał, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2025 r. Wskazał jednak, że "z ostrożności procesowej – jeżeli pismo zostało potraktowane jako środek zaskarżenia w zwykłym toku instancji – zaskarża decyzję w całości i wnosi o jej uchylenie".
Pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. złożonym do Kolegium drogą elektroniczną(ePUAP) i opatrzonym podpisem elektronicznym skarżący podając, że pismo dotyczy decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2025 r. wskazał, że "cofa żądanie alternatywnego rozpatrzenia pisma jako odwołania".W jego treści podkreślił kilkakrotnie, że cofa zawarte w jego poprzednich pismach oświadczenia o rozpatrzenie wniosku stwierdzenie nieważności jako odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2025 r. i wnosi wyłącznie o stwierdzenie nieważności od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2025 r. Pismo to zostało doręczone organowi II instancji dnia 16 grudnia 2025 r. o godz. 09:18.
3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjmując, że pisma skarżącego z dnia [...] i [...] listopada 2025 r. stanowią odwołanie uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2025 r. nr [...] zobowiązującą skarżącego do wniesienia opłaty za wyłączenie części gruntów z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na ich wyłączenie oraz ustalenia opłaty w wysokości należność podwyższonej o10% z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na ich wyłączenie o łącznej pow. 0,3164 ha, stanowiących część działek nr: [...] w m. [...], gm. [...], przeznaczonych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruntach pochodzenia organicznego w wysokości 40.574,50 zł (w decyzji Kolegium błędnie oznaczono datę wydana decyzji organu I instancji na 31 października 2025 r.).
Decyzja ta została podpisana elektronicznie o godz. 14:19 (ostatni podpis) i doręczona: organowi I instancji tego samego dnia o godz. 14:41 (akta administracyjne), a skarżącemu dnia 31 grudnia 2025 r. (k. 77 akt sądowych). Decyzja zawierała pouczenie o sprzeciwie i terminie jego wniesienia.
4. W piśmie zatytułowanym jako "Wniosek" z dnia [...] stycznia 2026 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP (k. 14 - 17 akt sądowych) skarżący wskazał, że wnosi skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2025 r. wnosząc o jej o uchylenie w całości, stwierdzenie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej z naruszeniem prawa, umożliwienie stronie przed rozprawą zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz wydanie uwierzytelnionych kopii z akt sprawy, także "przeprowadzenie rozprawy jawnej" i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.W jego uzasadnieniu skarżący w szczególności zarzucił organowi wydanie decyzji pomimo skutecznego cofnięcia przez niego odwołania. W piśmie tym podniesiono też zarzuty dotyczące meritum sprawy.
5. Kolegium potraktowało te pismo jako sprzeciw i przekazało tutejszemu sądowi. W odpowiedzi na sprzeciw (k. 9- 10 akt sądowych) wniosło o jego odrzucenie podnosząc, że decyzja została doręczona skarżącemu dnia 16 grudnia 2025 r., zaś sprzeciw został wniesiony 11 stycznia 2026 r. czyli po upływie 14 dniowego terminu. Nadto wniesiono o oddalenie sprzeciwu, gdyż zdaniem Kolegium w sprawie zachodziły pełne przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji po skutecznym cofnięciu odwołania Kolegium wskazało, że w wypadku gdy wniesione zostanie odwołanie, w jego trakcie organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., "istnieje bowiem zasada pierwszeństwa postępowania odwoławczego". Na poparcie tego przytoczono orzecznictwo.Jak wskazano Kolegium było zobligowane dać pierwszeństwo procedurze odwoławczej i tak zakwalifikować podanie strony (co jak podkreślono jest dla strony korzystniejsze). Wskazano też, że posiedzenie Kolegium odbyło się w dniu 16 grudnia 2025 r. o godzinie 9.00 (jest to przyjęta data odbywania posiedzeń). Tak więc w chwili wydawania decyzji Kolegium nie dysponowało pismem strony z dnia [...] grudnia 2025 r., zawierającym cofnięcie wniosku o alternatywne rozpatrzenie jego pisma z dnia [...] listopada2025r. jako odwołania, gdyż to zostało złożone w dniu 16 grudnia2025r. o godzinie 9.18, a do składu Kolegium dotarło dopiero w dniu następnym. Godzina 14.41 to godzina, o której decyzję przesłano do strony, a nie godzina jej wydania.
6. W pismach procesowych z dnia [...] lutego 2026 r. (k. 56- 57 akt sądowych) oraz [...] kwietnia 2026 r. (k. 80, 90 i 108 akt sądowych) skarżący polemizował ze stanowiskiem organu podtrzymując wniesiony sprzeciw. Takie też stanowisko przedstawił na rozprawie w dniu 1 lipca 2026 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem niniejszej kontroli jest taka właśnie decyzja i pismo strony z dnia [...] stycznia 2026 r., złożone osobiście przez skarżącego (k. 14-17 akt sądowych), zostało zakwalifikowane jako sprzeciw, o którym mowa w art. 64ap.p.s.a. bowiem sąd nie jest związany nazwą wskazaną w jego nagłówku tylko jego treścią. Sprzeciw od decyzji powinien bowiem czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 p.p.s.a.), co w sprawie było spełnione. W toku postępowania skarżący potwierdził, że wniesiony środek zaskarżenia stanowi sprzeciw. Tak też oceniło go również Kolegium.
- 8. Zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Doręczenie decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2025 r. nastąpiło w trybie przewidzianym art. 39 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 poz. 1691, dalej k.p.a.)W przypadku takiego doręczenia do ustalenia dnia doręczenia korespondencji stosuje się przepis art. 42 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 394 k.p.a.).Zgodnie zaś z art. 42 ustawy o doręczeniach elektronicznych w przypadku doręczania korespondencji przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego korespondencja jest doręczona we wskazanej w dowodzie otrzymania chwili:
- 1) odebrania korespondencji - w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1;
- 2) wpłynięcia korespondencji - w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2. W przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 3, korespondencję uznaje się za doręczoną w dniu następującym po upływie 14 dni od wskazanego w dowodzie otrzymania dnia wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego.
Z urzędowego poświadczenia doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2025 r., którego nie było w aktach administracyjnych, a który sąd pozyskał już na etapie badania terminowości wniesienia sprzeciwu wynika, że datą uznania dokumentu za doręczony jest 31 grudnia 2025 r. (k. 77 akt sądowych). Z dokumentu tego wynika, że ustalenie daty doręczenia nastąpiło w oparciu o art. 158 ustawy o doręczeniach elektronicznych w zw. z art. 46 § 6 k.p.a.
Z tych względów sprzeciw złożony dnia 11 stycznia 2026 r. został wniesiony w terminie i mógł zostać rozpatrzony stosownie do art. 64e p.p.s.a.
- 9. Zgodnie z ostatnim z przytoczonych przepisów,rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem wyłącznie kryteriów proceduralnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej.
- 10. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Co oczywiste jakakolwiek decyzja organu II instancji, w tym decyzja kasacyjna może być wydana tylko w przypadku skutecznego wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Z treści przytoczonych wyżej w pkt 2 niniejszego uzasadnienia pism skarżącego z dnia [...] listopada 2025 r. i [...] listopada 2025 wynika, że choć domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2025 r. to jednak dopuszczał potraktowanie jego pism jako odwołania ("środka zaskarżenia w zwykłym toku instancji"), co było dopuszczalne bowiem pismo z dnia [...] listopada 2025 r. zostało złożone zachowaniem terminu do wniesienia odwołania. Jednakże w piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r. złożonym do Kolegium drogą elektroniczną (ePUAP) i opatrzonym podpisem elektronicznym skarżący wyraźnie wskazał, że cofa żądanie alternatywnego rozpatrzenia jego pisma jako odwołania i domaga się wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.
11. Oceniając kompetencję do składania tych oświadczeń i ich wpływ na dopuszczalność rozpatrzenia żądania strony jako odwołania wskazać należy, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 23 lipca 1998 r., III SA/642/97 oraz 2 września 2016 r., I OSK 689/15; CBOSA).
Zasada pierwszeństwa trybu odwoławczego nie jest jednak bezwzględna. Obowiązuje od niej wyjątek - wyraźny wybór strony. Strona może bowiem skutecznie wybrać tryb nadzwyczajny zamiast odwoławczego, co może nastąpić do momentu rozpatrzenia odwołania. Warunkiem jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności, który w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę skorzystania z trybu nadzwyczajnego i rezygnacji z drogi odwoławczej. Jeśli strona dokona takiego wyboru, organ wyższego stopnia (właściwy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 157 k.p.a.) rozpoznaje sprawę w trybie nadzoru, a nie odwoławczym nawet jeśli wniosek dotyczy decyzji nieostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, z aprobującą glosą J. Zimmermanna, PS nr 7-9/1993, s. 98; por. także wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Wa 335/14 oraz WSA w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2023, II SA/Sz 1141/22; CBOSA).
12. Żądanie (wybór) skarżącego zawarte w jego piśmie do Kolegium z dnia [...] grudnia 2025 r. było jednoznaczne i nie pozostawiało żadnej wątpliwości. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że oświadczenie skarżącego o cofnięciu odwołania nastąpiło przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy (Kolegium), na co wskazuje porównanie daty doręczenia pisma skarżącego organowi (16 grudnia 2025 r. godz. 9:18)z datą złożenia podpisów oraz wysłania decyzji przez Kolegium(16 grudnia 2025 r. godz. 14:19 oraz godz.14:41). To, jaki jest wewnętrzny – organizacyjny obieg dokumentów w Kolegium nie ma prawnego znaczenia, gdyż liczy się urzędowy termin doręczenia organowi pisma skarżącego, co nastąpiło wcześniej. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy i naruszenia gwarancji proceduralnych strony postępowania administracyjnego.
13. Formalnie zatem w momencie rozpatrywania odwołania organ powinien rozważyć cofnięcie odwołania przez skarżącego w świetle przepisu art. 137 k.p.a., zgodnie z którym strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zgodnie zatem z tym przepisem organ odwoławczy ocenia dopuszczalność cofnięcia odwołania wyłącznie na podstawie przesłanek określonych w art. 137 zdanie drugie k.p.a., a nie wyłącznie pod kątem przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym decyzja wydana w tym trybie była wadliwa i jako taka podlegać musiała uchyleniu o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Ze względu na zakres rozpatrzenia sprzeciwu nie było podstaw do rozpatrzenia kwestii merytorycznych – materialnoprawnych.
O zwrocie kosztów na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.
Sprawa zgodnie z żądaniem skarżącego została wyjątkowo rozpatrzona na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.).