Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2026 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2025 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,0404 ha położonej w [...], gmina [...], przejętej pod inwestycję drogową pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] polegająca na budowie ścieżki rowerowej na odcinku [...] (do przejazdu kolejowego)".
2. Stan tej sprawy był następujący: zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2023 r., nr [...], zezwalającą na realizację ww. inwestycji drogowej, nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną numerem działki [...]o pow. 0,0404 ha, stała się własnością Gminy [...]. Następnie ten organ wszczął postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2024 r. Wartość nieruchomości została ustalona na łączną kwotę 25.570,00 zł (wartość gruntu 25.440, 00 zł i wartość upraw – roślinności łąkowej 130 zł). W piśmie z dnia [...] stycznia 2026 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag gminy.
Wskazaną decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 26.848,50 zł na rzecz Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...]. Wartość odszkodowania została powiększona o 5% z tytułu wydania nieruchomości.
3. Pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. Gmina [...] wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] podnosząc zarzuty dotyczące przede wszystkim tego, że rzeczoznawca majątkowy w sposób nieprawidłowy określił przeznaczenie nieruchomości objętej procesem szacowania. Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy faktyczny sposób użytkowania szacowanej nieruchomości nie budzi wątpliwości (nieruchomość użytkowana rolniczo jako łąka trwała), jej wartość powinna zostać określona w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu rolniczym, nie zaś w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową. Jeżeli otrzymana w ten sposób wartość nieruchomości byłaby mniejsza niż wartość nieruchomości otrzymana na podstawie analizy transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, wartość tę należałoby ewentualnie zwiększyć.
4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] przytoczył przepisy regulujące postępowanie w przedmiocie odszkodowania wskazując, że zgodnie z art. 12 ust 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311; dalej "specustawa drogowa") decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z ust. 4f tego artykułu odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie z treścią przepisu art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 przedmiotowej ustawy. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
- 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
- 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
- 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Dalej wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399; dalej: "u.g.n.").
Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.)
W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości – (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2).
Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób wskazany w tym przepisie.
Stosownie do § 78 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W odniesieniu do gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zasady określania wartości nieruchomości reguluje § 49 rozporządzenia. Natomiast § 3 rozporządzenia dotyczy wykorzystania informacji o cenach nieruchomości z rynków równoległych i dopuszcza pod pewnymi warunkami poszerzenie obszaru badań transakcji i czynszów porównywalnych na rynki: regionalny, krajowy, a nawet międzynarodowy.
Wojewoda wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia własności przedmiotowej nieruchomości, stanowił operat szacunkowy z [...] grudnia 2024 r. (którego aktualność potwierdzono klauzulą aktualności z [...] grudnia 2025 r.) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. M. (numer uprawnień [...]). Podkreślono, że oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia określonych wymogów formalnych oraz w zakresie jego wartości dowodowej, zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem.
Jak wynika z operatu szacunkowego działka nr [...]o powierzchni 0,0404 ha została wydzielona z nieruchomości gruntowej rolnej użytkowanej jako łąka trwała. Według stanu na dzień 20 czerwca 2023 r. dla przedmiotowej nieruchomości nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze [...], działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem U-UU (tereny zabudowy usługowej, z dopuszczeniem usług mogących wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko).
Jak podał Wojewoda, zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy.
Rzeczoznawca stwierdził, że analiza cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz nieruchomości drogowych wykazała, że poziom cen drogowych (cena średnia - 25,49 zł/m2) jest niższy od cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługową (cena średnia - 70,57 zł/m2). W związku z powyższą analizą okazało się, że w niniejszym przypadku cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, dlatego wartość nieruchomości oszacowano według aktualnego sposobu użytkowania (według przeznaczenia zgodnego ze studium).
Do wyceny wartości gruntów zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Następnie biegły określił wagi cech rynkowych, dla wycenianej nieruchomości i obliczył wartość rynkową 1 m2 gruntu na kwotę 62,98 zł/m2. Po dokonaniu stosownych obliczeń określono wartość rynkową gruntu przedmiotowej działki na kwotę 25.440 zł (404 m2 x 62,98 zł/m2). Ponadto oszacowano wartość uprawy rolniczej - roślinności łąkowej na kwotę 130 zł.
W ocenie organu II instancji, operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Biegły w prawidłowy sposób ustalił wysokość odszkodowania. Wycena przedmiotowej działki jest przeprowadzona zgodnie z przepisami u.g.n. i rozporządzenia. Organ II instancji uznał też za wystarczające wyjaśnienia złożone przez biegłego w jego piśmie z dnia [...] stycznia 2026 r. Podkreślił, że zgodnie z art. 154 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy. Przy czym zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej u. p. z. p. przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 64 ust. 2), a studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026r. (art. 65 ust. 1).
Wojewoda podzielił stanowisko rzeczoznawcy, że biorąc pod uwagę położenie nieruchomości w strefie peryferyjnej miasta, w sąsiedztwie obiektów biurowo- usługowych istnieje możliwość uzyskania dla niej decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę usługową. Nieruchomość charakteryzuje się bowiem dobrym potencjałem inwestycyjnym. Podkreślił też, że orzeczenie, na które powołano się w odwołaniu dotyczyło innego stanu faktycznego, gdyż nieruchomość w tamtej sprawie nie miała możliwości uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę przemysłową.
Wojewoda podkreślił, że wycena nieruchomości jest dokonywana indywidualnie w każdym przypadku. To rzeczoznawca majątkowy posiadający wiadomości specjalne w zakresie szacowania nieruchomości podejmuje decyzję, o przyjęciu stosownych danych do wyceny w konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do podważenia treści i końcowego wniosku operatu, jak również podstawy do przekazania operatu na koszt publiczny do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Samo bowiem niezadowolenie strony z opinii biegłego, jak i subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności.
Nadto, że jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. O taką zaś ocenę nie wystąpiła.
- 6. W skardze wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu przeciwko całości decyzji Gmina [...] zarzuciła
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości mogących mieć wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości, podczas gdy wykazano, że opracowanie to nieprawidłowości takie zawiera, co dyskwalifikuje go jako dowód w sprawie,
- - naruszenie art. 154 w zw. z art. 134 u.g.n. przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o kwestionowany operat szacunkowy, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji wysokości odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości o błędnie określonym przeznaczeniu, a tym samym w oparciu o błędnie dobrany zbiór nieruchomości podobnych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto jej zarzuty podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. Zdaniem skarżącej, powołującej się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 kwietnia 2025 r. w sprawie II SA/Ol 66/25 tymczasowy (z uwagi na konieczność uchwalenia planu ogólnego) charakter ustaleń studium przesądza o tym, że rzeczoznawca nieprawidłowo oparł się na potencjalnym przeznaczeniu nieruchomości, nie zaś na jej faktycznym użytkowaniu. Nadto jak podkreślono "uzyskanie jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy dla wycenianej nieruchomości jest nieoczywiste w kontekście dostępu do drogi publicznej i uzyskania zgody na lokalizację zjazdu, z uwagi na jej bliskie położenie w strefie oddziaływania dwóch skrzyżowań - skrzyżowania publicznej drogi powiatowej nr [...] z publiczną drogą wojewódzką nr [...] oraz publicznej drogi wojewódzkiej nr [...] z publiczną drogą krajową nr [...]".
Wskazano też, że "poważne zastrzeżenia budzi dobór nieruchomości podobnych" (tabela nr 1 na str. 10 operatu szacunkowego).
- - transakcja nr 3 nieruchomość położona w [...] o pow. 0,5034 ha (teren usług, obiektów produkcyjnych, magazynowych, magazynowo-składowych zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego),
- - transakcja nr 4 nieruchomość położona w [...] o pow. 0,8955 ha (budowa pawilonu handlowo-usługowego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy),
- - transakcja nr 10 nieruchomość położona w [...] o pow. 0,8694 ha (teren zabudowy usługowej zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego),
- - transakcja nr 14 nieruchomość położona w [...] o pow. 0,1789 ha (budowa budynku usługowo-produkcyjnego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy),
- - transakcja nr 16 nieruchomość położona w [...] o pow. 0,6250 ha (budowa budynku handlowego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy).
Zdaniem skarżącej za nieruchomości podobne nie mogą być uznane nieruchomości, których przeznaczenia wynika z tak różnych dokumentów jak studium uwarunkowań czy też plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy.
Podniesiono także, że wartość rynkowa nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa w niniejszej sprawie powinna być ustalona przed podziałem i na dzień 20 marca 2023 r., nie zaś 20 czerwca 2023 r. już po podziale.
- 7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b lub lit. c p.p.s.a.).
- 9. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym za zgodą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
- 10. Przepis art. 12 ust. 4a i 5 specustawy drogowej przewiduje, iż do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.
- 18. Przepis ten w ust. 1 stanowi z kolei, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Z art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).
11. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) Art. 154 ust. 1 stanowi natomiast, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Zgodnie natomiast z § 49 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
- 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni
- 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3 rozporządzenia).
Z kolei, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).
12. Wskazane wyżej przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, iż aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania. Mowa jest o tym w uchwale NSA z dnia 25 maja 2025 r. w sprawie I OPS 1/24 (CBOSA), w której stwierdza się, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n.
W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Porównanie powołanego unormowania rozporządzenia z art. 134 ust. 4 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis rozporządzenia realizuje w istocie ustawową zasadę korzyści jako akt służący wykonaniu postanowień ustawy.(...). I tak ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia. Stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
13. Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy.
Przepis § 49 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1 rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rozporządzenia).
14. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Na podstawie art. 159 u.g.n. należy stwierdzić, iż operat szacunkowy powinien czynić zadość wymogom zawartym w przepisach wykonawczych, to znaczy w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.
Jak trafnie wskazuje Wojewoda operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11). Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. do oceny operatu szacunkowego, podobnie jak każdego innego dowodu, stosuje się art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Z tych względów organ ocenia operat szacunkowy przede wszystkim pod względem formalnym. Bada więc, czy dokument sporządziła i podpisała osoba uprawniona, czy zawiera on wymagane prawem elementy oraz czy nie występują w nim niejasności, pomyłki lub braki wymagające sprostowania albo uzupełnienia, aby operat zachował wartość dowodową. Organ administracji, podobnie jak sąd administracyjny, może ocenić wartość dowodową operatu wtedy, gdy już prosta analiza jego treści rodzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, braku nieścisłości lub pominięcia elementów istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości. Tylko w takiej sytuacji operat prawidłowy formalnie może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15 oraz z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2540/16). Ocena wartości dowodowej operatu dokonywana na podstawie art. 80 k.p.a. nie może jednak obejmować kwestii wymagających wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego.
Dotyczy to w szczególności merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen opartych na wiedzy specjalistycznej oraz standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, które nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12).
15. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja – podobnie jak decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organy administracji nie uchybiły też regułom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czego domaga się skarżąca gmina. Biegły sporządził operat szacunkowy zgodnie ze wskazanymi wyżej wymogami, i potwierdził jego aktualność w postępowaniu przed organem odwoławczym.
Z treści operatu wynika, że biegły dysponował kompletnym materiałem dowodowym, opisał specyfikę przedmiotu wyceny i wszystkie niezbędne do przeprowadzenia tej wyceny uwarunkowania. Do uwag gminy odniósł się wyczerpująco w piśmie z dnia [...] stycznia 2026 r. (k. 7 akt administracyjnych).
W przedmiotowym operacie rzeczoznawca wartość rynkową nieruchomości ustalił na zasadzie podejścia porównawczego. Określił cechy rynkowe i ich wagi przedstawił opis cech rynkowych, określił wartość rynkową nieruchomości. Powyższe świadczy o sporządzeniu operatu stosownie do powołanych wyżej przepisów specustawy drogowej, u.g.n. oraz rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że operat nie zawiera wad formalnych, jego treść jest spójna, uzasadniona, nie zawiera błędów lub nieścisłości, zawiera elementy wymagane przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (§ 78 i n. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości).
16. Odnosząc się do zasadniczego przedmiotu sporu należy wskazać, że rzeczoznawca uzasadnił wybór alternatywy zawartej w art. 154 ust. 3 u.g.n. Jest on uzasadniony tym, że wartość przyjmowana dla potencjalnego przeznaczenia nieruchomości jest wyższa niż wartość przyjmowana dla jej faktycznego użytkowania. W świetle wyżej omówionej zasady korzyści (chroniącej prawo właścicielskie) wybór ten jest usprawiedliwiony. Argumentacja powoływana w odwołaniu i powielana w skardze nie jest trafna, gdyż ze stanu faktycznego sprawy i ustaleń organów (a także rzeczoznawcy) wynika, że dla nieruchomości mogła być na stan ustalenia odszkodowania wydana decyzja o warunkach zabudowy z przeznaczeniem na usługi (podkreślono "dobry potencjał inwestycyjny działki).
Orzeczenie sądu olsztyńskiego cytowane przez skarżącą zapadło w innym stanie faktycznym, w którym nie było wątpliwości co do tego, że dla działki nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy o innej niż faktyczna funkcji. Twierdzenie podnoszone w skardze, że w niniejszej sprawie też zachodzą ku temu przeszkody jest ogólne, niewykazane i nie koresponduje z materiałem dowodowym.
17. W odniesieniu do pozostałych zarzutów wskazać należy, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 1 u.g.n. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2026 r., II SA/Kr 1435/25). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący o taką ocenę wystąpił, stąd też zarzuty skargi w powyższym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Zarzuty co do wyboru nieruchomości porównawczych zawarte w skardze są polemiką z wiedzą rzeczoznawcy. Nie dowodzą one oczywistych omyłek lub sprzeczności. Ich ocena należałaby zatem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych
18. Trafnie też organ drugiej instancji uzasadnił termin (datę) ustalenia odszkodowania przyjmując, że chodzi tu o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli stan do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 1659/16 oraz 9 lutego 2017 r., I OSK 1926/12).
19. Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia zarzutów skargi, co do naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a ich uzasadnienia spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się też nieprawidłowości, które winien wziąć po uwagę z urzędu. Z tych względów skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono.