Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania D.O. i M.K., - prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod firmą - "K." s.c. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że powyższą decyzją organ odmówił D.O. i M. K. - prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod firmą - "K." s.c. - wydania zezwolenia na prowadzenie spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 29.05.2024 r, wpłynął wniosek D. O. oraz M. K. prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod firmą "K. " s.c. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb[...], położonej w [...], przy ul. [...]. Do wniosku załączono: specyfikację techniczną pieca do kremacji padłych zwierząt towarzyszących, certyfikat potwierdzający, że piec spełnia wszystkie normy zgodne z prawodawstwem UE, decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2020r. ([...]) wpisującą spółkę do rejestru podmiotów w zakresie transportu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego (materiał kat. 1), zaświadczenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] sierpnia 2020r. ([...]) o dopuszczeniu samochodu o nr rej. [...] do przewozu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 1, wypis z CEIDG wspólników M. K. i D. O., wyciąg z Elektronicznych Ksiąg Wieczystych, oświadczenie D. O. o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne oraz oświadczenie M. K. o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne. Ponadto, w dniu 31.05.2024 r. do Organu wpłynęło potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności.
W dniu [...] lipca 2024 r. na terenie działki nr [...] odbyły się oględziny z udziałem strony postępowania oraz pracowników Urzędu Miejskiego w [...]. Sporządzono dokumentację fotograficzną obiektu przeznaczonego na przedmiotową działalność. W sprawie ustalono, że budynek jest usytuowany na dz. [...] przy ul. [...] w [...] oraz ma nadany numer porządkowy nieruchomości [...]. Działka na której jest posadowiony otoczona jest zielenią (drzewami i krzewami) i posiada ogrodzenie, na którym umieszczono tablice informacyjne, dotyczące przedmiotowej inwestycji. Ustalono, że budynek jest w stanie surowym zamkniętym z doprowadzonymi mediami i rozłożonymi instalacjami wewnętrznymi. W centralnym punkcie obiektu znajdował się piec o nr [...]. Według oświadczeń strony na chwilę obecną nie przewidują wyposażenia obiektu o urządzenia chłodnicze. Zgodnie z oświadczeniem Strony spopielanie zwierząt odbywać się będzie w wyznaczonym dniu, a piec nie będzie pracował w trybie ciągłym. Zwierzęta w dniu spopielenia będą przywożone z magazynu, a prochy zostaną wydane właścicielowi zwierzęcia.
W dniu 22 lipca 2024 r. do Organu wpłynęła skarga wnioskodawców na Uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr III/16/24 z dnia [...] maja 2024 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024r. poz. 1551) - w części dotyczącej wprowadzenia wymogu lokalizowania grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części w odległości 500 m od budynków mieszkalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Go 432/24 stwierdził nieważność załącznika nr 3 w części obejmującej ust. 1 punkt 6 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr III/16/24 w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie [...].
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli skarżący, organ oraz Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając orzeczenie w całości.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
W dniu 26 listopada 2024r. do organu wpłynęło zawiadomienie Wojewody [...] informujące o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 20221 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - krematorium zwierząt, z niezbędnymi instalacjami oraz kolumbarium wraz ze zbiornikiem na urny, na działkach nr [...], obręb ewid. [...] jednostka ewid. [...] Miasto [...] wydanej dla D. O. i M. K. - prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "K. " s.c.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty, natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.
Postanowieniem z dnia [...] września 2025r. Prezydent Miasta [...]podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] września 2025 r., stwierdzono, że prace budowlane zostały zakończone. Na terenie inwestycji wykonano przyłącza wodne i kanalizacyjne, a także wewnętrzne instalacje wodno - kanalizacyjne oraz elektroenergetyczne. Zainstalowano piec [...], przygotowany do uruchomienia. Posadzki zostały wyłożone kaflami, zamontowano armaturę sanitarną, drzwi, a ściany zostały otynkowane i pomalowane. Zgodnie z oświadczeniem Strony, wszystkie prace montażowe i wykończeniowe zostały wykonane na podstawie decyzji właściwych organów. Teren wokół obiektu posiada utwardzoną drogę dojazdową, a budynek otaczają liczne drzewa i krzewy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 733), na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części- wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Przepis art. 7 ust. 3 w/w ustawy stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4. a więc m.in. zezwolenia na prowadzenie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.
Rada Miejska w [...] wypełniła powyższy obowiązek, podejmując uchwałę Nr III/16/24 z dnia [...] maja 2024 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy [...]. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 5 czerwca 2024 r.. poz. 1551. i zgodnie z § 8 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
Jednocześnie, stosownie do § 6 ww. uchwały, utraciła moc Uchwała Nr YI/60/15 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. Paragraf 4 Uchwały stanowi, że wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, stanowią załącznik nr 3 do niniejszej uchwały.
Organ przeprowadził analizę dokumentacji złożonej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i na tej podstawie ustalił, że przedsiębiorcy spełniają wymagania określone uchwalą Rady Miejskiej w [...] Nr III/16/24 z dnia [...] maja 2024 r. w zakresie ust. 1 punktów 1-5 załącznika nr 3 do przedmiotowej uchwały. Jednocześnie organ stwierdził, że w odniesieniu do wymogu okeślonego w punkcie 6 wskazanego załącznika - dotyczącego lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych i ich części w odległości 500 m od zabudowań mieszkalnych (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności) - warunek ten nie został spełniony.
Prezydent Miasta [...] wskazał, że z analizy danych zawartych w systemie informacji przestrzennej wynika, że budynek spalarni zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 500 m od najbliższych budynków mieszkalnych. W konsekwencji przedsiębiorcy nie spełniają jednego z warunków określonych w uchwale.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli D. O. i M. K. - prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod firmą - "K." s.c., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji strony zarzuciły naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:
- 1) przepisu ust. 1 punkt 6 załącznika nr 3 uchwały Nr III/16/24 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2024 roku w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt; a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r. poz. 1551) w zw. z art. 8a ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733) (dalej: u.p.c.g.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z § 14 ust. 2 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283),
- 2) art. 8 §1 oraz art. 11 w z zw. z art 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na braku ustosunkowania się przez Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do znaczenia prawnego okoliczności dysponowania przez Odwołujących się decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wydanej przez Starostę [...] jeszcze przed dniem wejścia w życie Uchwały z 2024 r.. w tym w szczególności wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których Organ I instancji uznał, że zlokalizowanie budynku spalarni zwłok zwierzęcych i ich części w oparciu o tą decyzję jest niezgodne z - wprowadzonym po wydaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę - wymogiem lokalizacyjnym określonym Uchwałą z 2024 r., i to pomimo przedstawienia w tym przedmiocie obszernego stanowiska prawnego przez Odwołujących się w toku postępowania.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez udzielenie zezwolenia w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na działce o nr ewidencyjnym [...].
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W motywach prawnych rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 7 ust. 3 u.p.c.g, który stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4. a wiec m.in. zezwolenia na prowadzenie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.
Rada Miejska w [...] w dniu [...] maja 2024 r. podjęła uchwałę Nr III/16/24 w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy [...]. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., poz. 1551, zgodnie z § 8 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
Jednocześnie, stosownie do § 6 ww. uchwały, utraciła moc uchwała Nr VI/60/15 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. Paragraf 4 uchwały stanowi, że wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, stanowią załącznik nr 3 do niniejszej uchwały.
Z treści punktu 6 ust.1 w/w załącznika nr 3 do uchwały wynika, że cyt.: "grzebowisko lub spalarnia zwłok zwierzęcych i ich części może być zlokalizowana tylko w odległości 500 m od budynków mieszkalnych (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności).
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt: II SA/Go 432/24 stwierdził nieważność załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej ustęp 1 punkt 6. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Rada Miejska w [...], określając w uchwale wymogi dotyczące lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych, nie może wprowadzać arbitralnych odległości od budynków mieszkalnych, które nie są uzasadnione przepisami prawa oraz zasadami konstytucyjnymi, takimi jak zasada proporcjonalności i wolności gospodarczej.
Kolegium podkreśliło, że spełnienie przez strony ubiegające się o wydanie zezwolenia wymogów obowiązującej uchwały Nr III/16/24 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2024 r. ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do spełnienia wymogu z ust. 1 pkt 6 załącznika nr 3 do uchwały wynika, że organ I instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia cyt.: «.Z analizy danych zawartych w systemie informacji przestrzennej wynika bowiem. że budynek spalarni zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 500 m od najbliższych budynków mieszkalnych". Z powyższego stwierdzenia organu nie wynika ani jaka jest faktyczna odległość budynku spalarni zwłok zwierzęcych od najbliższych budynków mieszkalnych, ani w jaki konkretnie sposób organ odległość tę ustalił (jak ją mierzył - czy zgodnie z wymogami uchwały), nie wiadomo też gdzie (brak wskazania nr działki i lokalizacji na mapie) posadowiony jest ów najbliższy spalarni - budynek mieszkalny.
W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego powyższe ustalenia organu dotyczące nie spełnienia w/w wymogu, brak jest w nich m.in. mapy, na której zaznaczona byłaby lokalizacja obu budynków ze wskazaniem odległości jaka je dzieli (odległość najkrótszego odcinka od granicy terenu zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności do budynku mieszkalnego- ust. 1 pkt 6 zał. 3 do uchwały).
Z uwagi na powyższe ustalenia organu I instancji dotyczące tej istotnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii należy uznać za całkowicie dowolne.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu I instancji dotyczące braku spełnienia wymogów ustawowych (dotyczących obowiązującego prawa miejscowego), należy uznać za dowolne, jak również - wobec braku poczynienia niezbędnych ustaleń - za przedwczesne, co stanowi naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i przesadza o kasacyjnej decyzji Kolegium. Nadto decyzja powinna spełnia wymogi z art. 107 k.p.a. § 3.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...] D. O. i M. K. wspólnicy spółki cywilnej "K." s.c. w [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:
- 1) naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej jako: K.p.a) poprzez:
- - bezpodstawne przyjęcie przez organ odwoławczy, że wymaga wyjaśnienia przez Organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy kwestia faktycznej odległości spalarni zwłok zwierzęcych Skarżących od zabudowy mieszkaniowej i sposobu jej ustalenia, w sytuacji gdy kwestia ta jest bezsporna pomiędzy Skarżącymi, a Organem I instancji i wynika jednoznacznie ze zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego - odległość ta wynosi niewątpliwie mniej niż 500 m od zabudowań mieszkalnych, a dokładniej wynosi około 300 metrów; takie ustalenie faktyczne jest wystarczające celem dokonania oceny, czy przedsiębiorca spełnia wymogi do uzyskania zezwolenia na prowadzenie spalarni, a więc nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tej kwestii;
- - błędne zastosowanie przepisów i wydanie przez SKO decyzji kasacyjnej, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, albowiem postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji prawidłowo, a nadto organ II instancji w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowania dowodowe wyraził merytoryczną ocenę sprawy, co potwierdza, iż nie jest spełniona przesłanka w świetle której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a SKO zaskarżoną decyzją o pozornie kasacyjnym charakterze przesądziło treść merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
- - wydanie decyzji kasacyjnej po blisko 5 miesiącach trwania postępowania odwoławczego, w której to decyzji organ dokonał merytorycznej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego przyjmując jednocześnie całkowicie bezpodstawnie, że postępowanie wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia, co jest nieuprawnione i nieuzasadnione i jedynie opóźni ostateczne rozstrzygniecie niniejszej sprawy i możliwość kwestionowania ostatecznej decyzji na drodze sadowoadministracyjnei, a tym samym pozbawia stronę prawa do sadowej kontroli działań administracji publicznej w rozsądnym terminie,
- 2) naruszenie art. 136 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i nieprzeprowadzenie przez SKO dodatkowego postępowania w celu ewentualnego uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w sytuacji powzięcia przez ten Organ wątpliwości, co do ustaleń faktycznych, przy jednoczesnym przedstawieniu przez Organ merytorycznej oceny sprawy.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w trybie art. 64c § 5 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku - o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2026 roku (znak: [...]) oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem wyłącznie kryteriów proceduralnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Rozważany przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Tak zakreślone pole normowania i zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. Nr 2/2004, s. 60).
Dokonana w 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze bardziej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Całokształt tych zmian dowodzi tego, że współczesny model administracyjnego postępowania odwoławczego ma reformatoryjny i merytoryczny charakter, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.
Należy też podkreślić, że zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym nie ma bezpośredniego oparcia w Konstytucji. Doktryna ta pochodzi z czasu, gdy nie było sądowej kontroli administracji. Po ukonstytuowaniu się dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego zasady dwuinstancyjności.
Potwierdzeniem tego stanowiska jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1 tego artykułu). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2 tego artykułu). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3 tego artykułu).
Mając na względzie powyższe argumenty stwierdzić należy, że w sprawie kontrolowanej przez Sąd - na skutek wniesienia sprzeciwu - nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2025 r. nr [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że z analizy przeprowadzonej przez organ I instancji nie wynika jaka jest konkretna odległość budynku spalarni od budynków mieszkalnych (oprócz tego, że jest ona mniejsza niż 500 m), nie wynika również w jaki sposób organ tę odległość ustalił (jak ją mierzył - czy zgodnie z wymogami uchwały). Ustalenia organu I instancji w tym zakresie Kolegium uznało za dowolne.
Zauważyć należy, że określony przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia nie uzasadnia uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Czynności wyjaśniające dotyczące pomiaru odległości budynku spalarni od najbliższych budynków mieszkalnych można bowiem przeprowadzić w trybie postępowania uzupełniającego, na podstawie art. 136 kpa. Co istotne, jak zauważają skarżący, okoliczność że odległość budynku spalarni od najbliższych budynków mieszkalnych jest mniejsza niż 500 m - nie jest w sprawie sporna.
Podsumowując, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 138 § 2 kpa warunkujących wdanie decyzji kasacyjnej. Rozpoznając sprawę organ nie uwzględnił możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa.
Z tych względów sprzeciw należało uznać za uzasadniony, gdyż zaskarżona nim decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).