Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2025 roku Rada Miasta [...], działając na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5 a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2023 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2025 roku, poz. 1338) uchwaliła uchwałę XXII/210/2025 Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2025 roku w sprawie programu współpracy Gminy [...] o statusie miejskim z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 rok.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego sądu administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Prokurator Rejonowy w [...], skarżąc ją w całości. Prokurator zarzucił uchwale:
- I. istotne naruszenie prawa materialnego, tj. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2023 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2025 roku, poz. 1338, dalej jako u.d.p.p.w.) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez niewskazanie w uchwale priorytetowych zadań publicznych, co powoduje, że treść uchwały nie odpowiada zakresowi delegacji ustawowej;
- II. naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 7 i 9 u.d.p.p.w., poprzez określenie w §10 uchwały sposobu realizacji programu z użyciem określenia "w szczególności" (realizacja założeń programu polega w szczególności na), a w §11 ust. 1 uchwały - określenie miernika efektywności programu z użyciem określenia w "szczególności" (miernikiem efektywności programu będą uzyskane informacje dotyczące w szczególności), co powoduje, że katalog sposobów realizacji programu, a także katalog sposobów oceny realizacji programu mają charakter otwarty, podczas gdy Rada Miasta została zobowiązana jest do określenia w Programie tych elementów w formie katalogu zamkniętego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że analiza treści art. 5a ust. 4 pkt 1-11 u.d.p.p.w. prowadzi do wniosku, że zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze uchwały. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty - w uchwalanym programie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Uchybienie polegające na przyjęciu "niewyczerpującego" - w świetle wzorca określonego w art. 5a ust. 4 ustawy - Programu współpracy, stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 110/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Prokurator wskazał, że Rada Miasta [...] nie wypełnia prawidłowo upoważnienia ustawowego w zakresie określenia priorytetowych zadań publicznych. Rada podjęła w rozdziale 5 Programu, zatytułowanym jako "Priorytetowe zadania publiczne oraz zakres przedmiotowy", próbę realizacji tego elementu delegacji, jednak zdaniem skarżącego uczyniła to w sposób niewystarczający, w następstwie czego uchwała nie zawiera ustawowych obligatoryjnych elementów programu współpracy określonych w art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy. Zdaniem Prokuratora istnieje zasadnicza różnica pomiędzy "zakresem przedmiotowym" o którym mowa w art. 5a ust. 4 pkt 3 ustawy a "priorytetowymi zadaniami publicznymi". Zakres przedmiotowy to określenie, które z zadań publicznych wymienionych w ustawy będą w danej jednostce samorządu terytorialnego realizowane w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi.
Z kolei wskazanie priorytetowych zadań publicznych polega na tym, że rada wskazuje, które z zadań publicznych mają być realizowane w ramach współpracy z organizacjami w pierwszej kolejności. Rozstrzygniecie takie jest szczególnie istotne w sytuacji ograniczonych zasobów finansowych danej jednostki samorządu terytorialnego i tym samym możliwości sfinansowania jedynie części zaplanowanych zadań (por. G.P. Kubalski, B. Skobel, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2020). Zatem rada gminy w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 odrębnie powinna określić zarówno jego zakres przedmiotowy jak i priorytetowe zadania publiczne, które zamierza realizować w danym roku. Tymczasem w skarżonej uchwale wszystkie te działania wymieniono w jednym rozdziale i nie wskazano w sposób jasny i czytelny, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy, należących do właściwości gminy, uznano za "priorytetowe".
Zdaniem skarżącego wskazanie takich zadań w przedmiotowym programie winno być dokonane przez organ stanowiący gminy w sposób wyraźny i wyczerpujący. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi wart. 3 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r. III OSK 1795/22). Regulacje zawarte w Programie powinny w sposób jasny i definitywny - czyli w formie katalogu zamkniętego - wskazywać, które zadania ze sfery zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy Rada określiła jako zadania priorytetowe do realizacji. W przeciwnym wypadku, to organ wykonawczy na etapie realizacji Programu będzie mógł wskazywać jako priorytetowe również inne zadania (ze sfery zdań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy), niż te określone jako priorytetowe przez Radę, a zatem będzie mógł ingerować w zakres spraw przekazanych do wyłącznej właściwości Rady.
Dodatkowo Rada Miasta [...] nie wypełniła delegacji wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 7 ustawy, dotyczącej sposobu realizacji Programu. W §10 uchwały Rada Miasta [...] wymieniła - i to w formie katalogu otwartego - sposoby realizacji programu. W ten sam sposób w §11 uchwały Rada Miasta [...] wskazała, jakie informacje będą miernikiem efektywności Programu.
Zdaniem skarżącego, charakter wykonawczy uchwały w stosunku do ustawy oznacza, że Rada powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny omawianą materię podlegającą regulacji. Jak wskazano wyżej - Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Użycie wyrażenia "w szczególności" może stworzyć - zwłaszcza w działaniach organu wykonawczego - problem wiążący się ze stosowaniem takiego unormowania, przede wszystkim wówczas, gdy trzeba będzie rozstrzygnąć, czy nowy, nieprzewidziany przez Radę Miasta sposób realizacji zadań odpowiada intencjom organu stanowiącego, a więc czy można go ująć w niezamkniętym zbiorze "w szczególności". Przyjęte, niejasne unormowanie może sugerować, że organ stanowiący - po użyciu określenia "w szczególności" i wskazaniu kilku przykładowych sposobów realizacji programu - powierzył uzupełnianie tego zbioru organowi wykonawczemu.
Taka konstrukcja § 10 i 11 zaskarżonego aktu przeczy normie kompetencyjnej dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 7 i 9 u.d.p.p.w., gdyż wyłącznie organ stanowiący został umocowany do określenia w programie współpracy "sposobu realizacji programu'’ i "sposobu oceny realizacji programu".
Reasumując, skoro ustawodawca wymaga, aby w uchwalanym przez organ stanowiący programie znalazły się postanowienia dotyczące wszystkich kwestii wymienionych w przepisie 5a ust. 10 u.d.p.p.w., to brak któregokolwiek ze wskazanych tam elementów stanowi istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie, a z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd zasadności zarzutów skarżącego, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części, tj. w § 10 w zakresie zwrotu "w szczególności" oraz § 11 w zakresie zwrotu "w szczególności", z jednoczesnym utrzymaniem w mocy pozostałych zapisów przedmiotowej uchwały.
Organ wyjaśnił, że uczynił zadość temu obowiązkowi poprzez zamieszczenie w Rozdziale 5 Programu (§ 8) enumeratywnie określonego katalogu priorytetowych zadań publicznych przewidzianych do realizacji w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi. Katalog ten obejmuje jedynie wybrane obszary spośród niezwykle szerokiego katalogu zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w., obejmującym ponad 30 sfer działalności pożytku publicznego.
Zdaniem organu samo połączenie w jednej jednostce redakcyjnej "zakresu przedmiotowego" oraz "priorytetowych zadań publicznych" nie oznacza, że któregoś z elementów zabrakło. Ustawa nie nakłada bowiem obowiązku wyodrębnienia tych elementów w odrębnych rozdziałach ani nie przesądza o technice legislacyjnej programu. Istotne jest wyłącznie to, aby z treści uchwały możliwe było ustalenie, jakie zadania publiczne Gmina uznaje za objęte współpracą w danym roku oraz które z nich priorytetyzuje. Ustawodawca nie wskazał, jednakże kryteriów, według których rada gminy miałaby rozróżniać "zakres przedmiotowy" od "zadań priorytetowych". W praktyce samorządowej elementy te bardzo często pozostają ze sobą funkcjonalnie powiązane i są ujmowane łącznie. W niniejszej sprawie Rada Miasta [...] wskazała przy tym stosunkowo wąski i skonkretyzowany zakres przedmiotowy współpracy, traktując wszystkie wymienione w § 8 obszary jako zadania priorytetowe na rok 2026. Tym samym doszło do priorytetyzacji całego wskazanego katalogu zadań publicznych objętych programem współpracy.
Organ zwrócił uwagę, że Rada Miasta nie powieliła ustawowego katalogu w całości, lecz dokonała świadomej selekcji i ograniczenia obszarów współpracy do 12 dziedzin uznanych za istotne z perspektywy lokalnej wspólnoty samorządowej i możliwości budżetowych Gminy. Już samo wyodrębnienie tych obszarów spośród całego katalogu ustawowego stanowi materialne określenie priorytetów polityki publicznej Gminy na rok 2026.
Co więcej, każda z wymienionych dwunastu dziedzin została w treści uchwały dodatkowo doprecyzowana poprzez wskazanie konkretnych kierunków i zakresów działań przewidzianych do realizacji. Rada Miasta nie poprzestała więc na ogólnikowym wskazaniu sfer działalności pożytku publicznego, lecz określiła szczegółowe obszary aktywności odpowiadające lokalnym potrzebom wspólnoty samorządowej - jako zadania priorytetowe. Oznacza to, że Program zawiera nie tylko identyfikację priorytetowych dziedzin współpracy, ale również ich uszczegółowienie poprzez wskazanie konkretnych zadań i działań mieszczących się w ramach każdej z tych sfer.
W ocenie organu nie sposób uznać, aby brak dodatkowego oznaczenia poszczególnych zadań jako "priorytetowych" prowadził do niewypełnienia delegacji ustawowej. Taka wykładnia miałaby charakter skrajnie formalistyczny i abstrahujący od rzeczywistej treści aktu prawa miejscowego. Organ dodał, że intencja organu stanowiącego została jednoznacznie wyrażona już w samej systematyce aktu. Rozdział 5 uchwały został bowiem zatytułowany: "Priorytetowe zadania publiczne oraz zakres przedmiotowy". Oznacza to, że wszystkie zadania wymienione w § 8 zostały przez Radę zakwalifikowane jako priorytetowe dla realizacji programu współpracy w roku objętym uchwałą. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ustawodawca nie wymaga dalszego "stopniowania" priorytetów ani ich wzajemnej hierarchizacji.
Należy także zauważyć, że art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. określa minimalne - obligatoryjne - elementy programu współpracy, pozostawiając jednostce samorządu terytorialnego pewien zakres samodzielności co do sposobu ich redakcyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2025 r. w sprawie: programu współpracy Gminy [...] o statusie miejskim z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 rok.
Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w [...], którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2026 r., poz. 810), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela.
Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).
Przy czym należy zaznaczyć, iż przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania z prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, co oznacza, że wybór w tym zakresie należy do prokuratora (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23, CBOSA).
Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 662 ze zm., dalej jako u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Nie budziło wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.p.p.w. działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. W art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. ustawodawca określił w pkt 1-34 katalog zadań stanowiących sferę zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust.
- 1. W myśl art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Zgodnie z art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
- 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Analiza treści art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. prowadzi do wniosku, iż posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że w uchwalanym programie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 151/11 LEX nr 1086473). Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2015 roku, sygn. II OSK 2658/14, że prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego powinno polegać na wyczerpującym wymienieniu przewidywanego na dany rok zakresu przedmiotowego współpracy.
Sąd za uzasadnione uznał zarzuty skargi dotyczące § 10 i § 11 zaskarżonej uchwały w zakresie użytych w tych przepisach zwrotów,,w szczególności". § 10 uchwały stanowi, że realizacja założeń programu polega w szczególności na: 1) zlecaniu organizacjom pozarządowym i innym podmiotom realizacji zadań publicznych po przeprowadzeniu otwartych konkursów ofert lub w trybie małych zleceń, z pominięciem procedury konkursu, na zasadach określonych w ustawie, 2) podejmowaniu i prowadzeniu bieżącej współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, 3) promowaniu działalności sektora pozarządowego. Przepis ten stanowi realizację upoważnienia określonego w art. 5a ust. 4 pkt 7 u.d.p.p.w.
Z kolei § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że miernikiem efektywności programu będą uzyskane informacje dotyczące w szczególności: 1) liczby ogłoszonych otwartych konkursów ofert i liczby złożonych ofert, 2) liczby podmiotów realizujących zadania publiczne na rzecz lokalnej społeczności, 3) liczby zleconych zadań w trybie pozakonkursowym, 4) liczby osób, które były adresatami różnych działań publicznych, 5) wysokości środków finansowych przeznaczonych z budżetu gminy na realizację tych zadań, 6) łącznej wysokości środków finansowych zaangażowanych przez podmioty w realizację zadań publicznych na rzecz mieszkańców. Przepis ten stanowi zaś realizację upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p.w. (sposób oceny realizacji programu).
W ocenie Sądu trafnie zarzucono w związku z tym w skardze, iż doszło w ten sposób do istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 7 i 9 u.d.p.p.w., poprzez wprowadzenie do treści przyjętego programu otwartego katalogu sposobów realizacji programu i sposobów oceny realizacji programu. Dopuszczono bowiem w ten sposób, w ramach kwestionowanych zapisów, możliwość wprowadzenia innych, nie wymienionych w skarżonej uchwale, sposobów realizacji programu oraz sposobów oceny jego realizacji. Tymczasem w obrębie art. 5a ust. 4 pkt 7 i 9 u.d.p.p.w. ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, co oznacza, że elementy te powinny tworzyć w uchwale katalog zamknięty. W art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. użyte przez ustawodawcę sformułowanie,,w szczególności" oznacza możliwość uregulowania w programie dodatkowych elementów, poza niezbędnym minimum określonym w pkt 1-11 cyt. ustępu, ale nie dopuszczenie tworzenia otwartych katalogów przy regulacji dotyczącej poszczególnych elementów programu wymienionych w art. 5a ust. 1 pkt 1-11 u.d.p.p.w.
Wprowadzenie otwartego katalogu sposobów realizacji programu i mierników efektywności programu umożliwi podmiotowi realizującemu zakwestionowane zapisy uchwały stosowanie dowolnie określonych przez siebie (nie ustanowionych przez Radę) sposobów realizacji programu czy kryteriów do oceny prawidłowości realizacji programu. Skoro Rada scedowała – de facto, przynajmniej w części – swoje kompetencje w zakresie określania sposobu realizacji programu i kryteriów oceny realizacji programu podmiotowi, który będzie uchwałę wykonywał w tym zakresie, słusznie Prokurator zarzucił, że takie rozwiązanie pozostaje w ewidentnej sprzeczności z celem upoważnienia Rady wynikającym z art. 5a ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 7 i 9 ustawy, co uznać należy za istotne naruszenie prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 10 w zakresie zwrotu,,w szczególności" oraz § 11 w zakresie zwrotu,,w szczególności".
Natomiast w pozostałym zakresie, co do zarzutu skargi dotyczącego braku realizacji obligatoryjnego upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 5a ust. 4 pkt 5 u.d.p.p.w. tj. niewskazania w uchwale priorytetowych zadań publicznych, Sąd uznał go za nieuzasadniony, oddalając skargę w tym zakresie.
W przedmiotowej uchwale w rozdziale 5 a zatytułowanym,,Priorytetowe zadania publiczne oraz zakres przedmiotowy" w § 8 (stanowiącym jedyny § w tym rozdziale) przyjęto, że sfera zadań publicznych w roku 2026 obejmuje działania wymienione w punktach od 1 do 12. W obrębie zaś wymienionych tak zadań uchwałodawca dokonał rozwinięcia podając co dokładnie będzie składało się na każde z poszczególnych zadań.
Zdaniem Prokuratora wszystkie działania wymieniono w zaskarżonej uchwale w jednym rozdziale i nie wskazano w sposób jasny i czytelny, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. należących do właściwości gminy, uznano za priorytetowe. Podczas, gdy wskazanie takich zadań powinno nastąpić w sposób wyraźny i wyczerpujący. Skoro według Prokuratora nie zostało zrealizowane w sposób prawidłowy upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 5a ust. 4 pkt 5 u.d.p.p.w., powoduje to jako istotne naruszenie prawa, konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Przeprowadzona przez Sąd wnikliwa analiza treści zaskarżonej uchwały doprowadziła do stwierdzenia, że w/w zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Według Sądu zaskarżona uchwała odpowiada zakresowi delegacji ustawowej, w tym co do określenia w uchwale priorytetowych zadań publicznych.
Należy zwrócić uwagę, iż rozdział 5 uchwały zatytułowany jest,,Priorytetowe zadania publiczne i zakres przedmiotowy". Tak zatytułowany rozdział składa się tylko z jednego paragrafu - § 8, w którym określono kolejno zadania ze sfery zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. Następnie zaś każde z wymienionych zadań zostało rozwinięte z podanie w punktach co ma się składać na poszczególne zadanie. Przy czym należy zauważyć, iż art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. nie precyzuje ile zadań priorytetowych ma zostać określonych w programie, tj. nie ustanawia minimalnego ani maksymalnego pułapu. Zaznaczyć należy, iż po pierwsze wymienione w § 8 zaskarżonej uchwały zadania publiczne to 12 wybranych spośród ponad 30 zadań publicznych przewidzianych w art. 4 u.d.p.p.w.
Zatem w przepisie tym nie zamieszczono kolejno wszystkich zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w., a jedynie wybrane z nich. Po drugie kolejność tych zadań w obrębie § 8 uchwały nie pokrywa się z kolejnością zadań publicznych jaka została przyjęta w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. Powyższe elementy wskazują na przyjęcie przez uchwałodawcę w taki sposób priorytetowości zadań publicznych. Do tego rozwinięcie poszczególnych zadań priorytetowych określa zakres przedmiotowy uchwały, szczególnie gdy jest czytany w połączeniu z treścią § 2 uchwały.
Zdaniem Sądu brak w tym zakresie użycia w treści samego § 8 sformułowania, że określa się w nim priorytetowe zadania publiczne, biorąc pod uwagę, że w tytule rozdziału podano, że chodzi o priorytetowe zadania, a sam rozdział 5 składa się z tego jednego paragrafu, nie może prowadzić do uznania, że zadania priorytetowe nie zostały uregulowane. Natomiast kolejność wymienionych zadań publicznych wskazuje na ich priorytetowość. Według Sądu priorytetowe zadania w spornej uchwale zostały wyrażone w sposób wystarczająco jasny i czytelny.
W ocenie Sądu powyższe nie pozwala zatem uznać, aby brak było w zaskarżonej uchwale uregulowania dotyczącego priorytetowych zadań publicznych, wymaganego w świetle art. 5a ust. 4 pkt 5 u.d.p.p.w. A tylko przypadek stwierdzenia braku w ogóle regulacji objętej przepisem upoważniającym do podjęcia uchwały, czyniłyby uzasadnionym stwierdzenie istotnego naruszenia prawa, prowadząc do stwierdzenia nieważności uchwały. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić braku realizacji przepisu upoważniającego z art. 5a ust. 4 pkt 5 u.d.p.p.w.
Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie.