Uzasadnienie
Rady Gminy [...], powołując się art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej jako u.s.g.) oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1491 i 1940; dalej jako u.d.p.p.w.), podjęła w dniu [...] października 2025 r. uchwałę w sprawie programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 rok (Dz.Urz.Woj. z 2025 r., poz. [...]).
Uchwała ta zawiera Rozdział 6 zatytułowany "Sposób tworzenia programu oraz przebieg konsultacji", który sprowadza się do jednego przepisu, tj. § 13 stanowiącego, iż program został opracowany po konsultacjach społecznych przeprowadzonych w sposób określony w uchwale nr XL/283/10 z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.
Prokurator Rejonowy w [...] złożył do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucają istotne naruszenie prawa materialnego, tj. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez niewskazanie w uchwale rozstrzygnięć dotyczących informacji o sposobie tworzenia programu i przebiegu konsultacji, co powoduje, że treść uchwały nie odpowiada zakresowi delegacji ustawowej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała zawiera w swojej treści wszystkie elementy wymagane u.d.p.p.w., w tym wyczerpująco określa wszystkie wymagane w art. 5a ust. 4 tej ustawy zagadnienia. Organ zwrócił uwagę, że w uchwale znajduje się opisany powyżej rozdział 6, podkreślając, że treść rocznego programu współpracy powinna jednoznacznie wskazywać, że został on skonsultowany zgodnie z wymogami uchwały podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 u.d.p.p.w., a zapis taki znajduje się w kwestionowanej uchwale.
Ponadto podkreślił, że w odniesieniu do sposobu realizacji obowiązku podania informacji o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji, element ten, w odróżnieniu od pozostałych, nie ma waloru normatywnego, a jedynie deskryptywny. Zapis zawarty w kwestionowanej uchwale wprost zatem wskazuje jakie działania zostały podjęte na skutek przeprowadzonych konsultacji, których wynik pozwolił na przyjęcie aktu bez jakichkolwiek zmian, albowiem jak wynika wprost z protokołu z dnia [...] października 2026 r. z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji społecznych w sprawie programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., prowadzącymi działalność pożytku publicznego w 2026 roku, stanowiącego potwierdzenie zakresu podjętych czynności, do projektu uchwały, nie wpłynęły żadne uwagi czy zapytania. Weryfikacja poprawności przeprowadzenia procesu opracowania i uchwalania aktu jest zatem możliwa i winna poprzedzona zostać analizą pełnej dokumentacji z tego procesu, który przeprowadzony został zgodnie z przepisami prawa i w sposób określony wprost w kwestionowanej uchwale, co wyklucza zasadność stwierdzania jej nieważności.
Nieważność aktu winna bowiem być skutkiem naruszenia przewidzianej prawem procedury podejmowania aktu, która w niniejszej sprawie była właściwa. Ponadto organ zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] w ramach swych kompetencji nadzorczych nie zakwestionował powyższej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in., prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g.
w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach była opisana na wstępie uchwała. Podstawę materialnego powyższego aktu stanowił przepis art. 5a u.d.p.p.w., w myśl którego:
- - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1).
- - roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
- 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert (ust. 4).
W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23). Również w doktrynie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne (...). Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego" (por. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358).
W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości - determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które - choć ongiś były co do tego wątpliwości - można uznać za normy prawne (por. T. Woś /w/ T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). W świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w.
Zaskarżona uchwała konkretyzuje sposoby działania Gminy w celu należytego wypełnienia jego ustawowych obowiązków. Jej treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne Gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące form współpracy Gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w u.d.p.p.w. (§ 7 uchwały). Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.
Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że w zaskarżonej uchwale nie znajduje się informacja dotycząca przebiegu konsultacji, która odpowiada wymogom określonym w art. 5a ust. 4 pkt 10 in fine u.d.p.p.w. Nie jest - wbrew stanowisku organu - wystarczające dla ważności uchwały, że takie konsultacje w rzeczywistości zostały przeprowadzone. Przepis bowiem art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. nakłada obowiązek przeprowadzenie konsultacji, natomiast art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. wymaga, aby informacja o ich przebiegu znalazła się również w treści uchwały. Przy czym nie chodzi tylko o odnotowanie, że takie konsultacje się odbyły, ale konieczne jest opisanie jako one przebiegały. Oznacza to, że tylko zamieszczenie w uchwale opisu przebiegu tych konsultacji będzie wystarczające do stwierdzenia, że rada gminy wypełniła nałożony na nią obowiązek podjęcia stosownej uchwały w tym zakresie. Zdaniem Sądu, nie jest wypełnieniem tego obowiązku jedynie ogólnikowe wskazanie w § 13 uchwały, że "program został opracowany po konsultacjach społecznych przeprowadzonych w sposób określony w uchwale nr XL/283/10". Takie sformułowanie nie określa bowiem jak konkretnie przebiegły konsultacje, a jednie wskazuje według jakiego wzorca (aktu) zostały one przeprowadzone.
Trafnie Prokurator również zarzuca, że zaskarżona uchwała nie zawiera w ogóle informacji o sposobie tworzenia programu (art. 5a ust. 4 pkt 10 in princ. u.d.p.p.w.). Wspomniany § 13 odnosi się jedynie do konsultacji i do tego ogólnikowo. Podkreślić należy, że niewątpliwie ustawodawca odróżnia informacje "o sposobie tworzenia programu" od informacji "o przebiegu konsultacji". Nie są to więc pojęcia tożsame i nie można w konsekwencji sprowadzać tworzenia programu jedynie do konsultacji, jak czyni to organ w treści zaskarżonej uchwały, jak również w odpowiedzi na skargę.
Powyższe naruszenie uznaje się w orzecznictwie jako istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w., a także art. 7 i 94 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2021 r., III SA/Gl 505/21, wyrok WSA w Gorzowie z 1 lipca 2026 r., II SA/Go 298/26, wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 lipca 2026 r., II SA/Bd 132/26). Za istotne naruszenie prawa traktuje się bowiem nieuregulowanie w akcie prawa miejscowego zagadnienia wskazanego w delegacji ustawowej. Nie zmienia tej oceny sprawozdawczy charakter obowiązku wynikającego z powyższego przepisu art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. O ocenie istotności lub nieistotności naruszenia prawa nie decyduje to, czy nakładany obowiązek jest łatwy do wykonania lub mało istotny (błahy), ale to, czy dany zakres regulacji ma jakiekolwiek upoważnienie ustawowe i w jakim zakresie lub w jaki sposób organ samorządu w ramach realizacji tego upoważnienia naruszył prawo (por. wyrok NSA z 14 marca 2014 r., III OSK 1677/23).
Nie jest rolą organu uchwalającego zakwestionowany akt, jak również sądu administracyjnego, dokonywanie oceny celowości zawarcia regulacji powyższej regulacji w akcie prawa miejscowego i z tej perspektywy wartościowania czy mamy do czynienia z istotnym, czy nieistotnym naruszeniem prawa.
Zauważyć należy, że niezakwestionowanie zaskarżonej uchwały przez organ nadzoru nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nie jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa.
Niewypełnienie przez organ w całości delegacji ustawowej, a mianowicie jednego z obligatoryjnych elementów uchwały, wskazanego w art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całość. Akt niekompletny nie może bowiem dalej funkcjonować w obrocie prawny (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17, wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 151/23, D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126.)
Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.