Uzasadnienie
Rada Miejska w [...], powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 19, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DZ. U. z 2025 r., poz. 1153), art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1338 – dalej również jako ustawa), podjęła w dniu [...] października 2025 r. uchwałę Nr XVII.127.2025 w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 r.
Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5a ust. 54 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2b ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego poprzez wskazanie w § 21 pkt 6 uchwały, że za udział w posiedzeniach komisji jej członkom nie przysługuje wynagrodzenie ani zwrot kosztów podróży.
Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 21 pkt 6 zaskarżonej uchwały.
Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o umorzenie postępowania oraz odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego organ wskazał, że Rada Miejsca w [...] w zakresie posiadanych kompetencji uchwałą z dnia [...] kwietnia 2026 r. nr XXIII.190.2026 dokonała zmiany zaskarżonej uchwały, która wyeliminowała stwierdzone naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest także prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat, art. 50 teza nr 10, (w:) P.p.s.a. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. II, LEX/el. 2021; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., Il OSK 3179/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Potwierdza to także art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela i poprzez wniesienie takiego środka zaskarżenia prokuratorowi przysługują prawa strony. Powołany przepis nie zastrzega, aby prawo do wniesienia przez prokuratora skargi miało być poprzedzone zwróceniem się do organu o uchylenie lub zmianę we własnym zakresie danego aktu lub wnioskiem do organu nadzoru o podjęcie czynności nadzorczych (por. wyroki NSA: z 25 marca 2025 r., III OSK 1463/24 i z 10 września 2024 r., III OSK 387/21, CBOSA).
Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie, mimo że Rada Miejska dokonała uchylenia uchwały w zakresie zaskarżonym przez Prokuratora, tj. § 21 pkt 6 podejmując w dniu [...] kwietnia 2026 r. uchwałę Rady Miejskiej nr XXIII.190.2026 w sprawie zmiany uchwały w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na rok 2026. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc).
Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.
Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej przez Prokuratora uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1338), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 2. Zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
- 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
W orzecznictwie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne. Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23, CBOSA). Ustawa ta w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy, które muszą być zawarte w uchwale regulującej tą kwestię. Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy, poprzez użycie zwrotu egzemplifikacyjnego:
"w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, CBOSA).
Zgodnie z § 21 pkt 6 zaskarżonej uchwały za udział w posiedzeniach komisji jej członkom nie przysługuje wynagrodzenie ani zwrot kosztów podróży. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że zaskarżona regulacja w sposób istotny narusza prawo. Przepis art. 5a ust. 10 pkt 11 stanowi, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
W orzecznictwie zasadnie wskazano, że z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, czy też że członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności. Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być bowiem utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Także brzmienie art. 15 ust. 2b ustawy przemawia za brakiem kompetencji do określenia zasad wynagradzania członków komisji. Zgodnie z tym przepisem, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać jako swoich przedstawicieli w pracach komisji podległych mu pracowników.
Wynagrodzenie takich pracowników podlega stosownemu reżimowi prawnemu - w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1135) - wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy. Stosownie natomiast do art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych czynności pracodawcy wobec takich osób będzie wykonywał Wójt. W konsekwencji zatem, skoro wynagrodzenie pracowników samorządowych podlega określonemu reżimowi prawnemu, a w stosunku do pozostałych członków komisji konkursowej brak jest podstaw do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad uczestnictwa w jej pracach, a tym samym zasad wynagradzania (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., III OSK 2067/24, CBOSA). Tym samym zapis przyjęty w § 21 pkt 6 uchwały uznać należało za niezgodny z prawem.
Mając na uwadze wskazane uchybienie Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie nieważności § 21 pkt 6 zaskarżonej uchwały. Doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa przez Radę Miejską w [...] poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej.
Z przytoczonych względów, Sąd uznał, że wskazane naruszenie prawa miało charakter istotny i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 21 pkt 6 zaskarżonej uchwały.