Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 9 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 305/26

Uzasadnienie

Postanowieniem z [...] maja 2025 r., nr [...]Starosta [...] powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 169; dalej jako k.p.a.), w związku z art. 5 us. 1 i 2 oraz art. 3 i art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej jako u.o.g.r.l.), nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej “[...]" o mocy nieprzekraczającej do 50 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą na działce o numerze [...]położonej obręb [...], gmina [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. [...], Wójt Gminy [...] pismem z [...] maja 2025 r. wystąpił o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wymieniona nieruchomość gruntowa stanowi chronione grunty rolne RIVa, RIVb, RV, RVI oraz nieużytki pochodzenia mineralnego (Bw - gleby brunatne wyługowane i brunatne kwaśne o łącznej powierzchni 24.2494 ha. Organ wskazał, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Starosta podniósł, że ustawodawca wyraźnie wskazał w treści artykułu 6 ust. 1 ww. ustawy, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Organ wziął również pod uwagę otoczenie planowanej inwestycji, podnosząc, że planowana inwestycja ma powstać w otoczeniu gruntów rolnych oraz lasów. Bezpośrednie sąsiedztwu) to działki rolnicze oraz lasy które tworzą harmonijną całość dlatego też ochrona gruntów w zakresie interesu publicznego jest tutaj nadrzędna.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła złożył inwestor - "E." sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego jej rozpoznania.

Skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu obywateli, a nadto przepisów i ratio legis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a w rezultacie całkowicie dowolnym przyjęciem przez Starostę, że ochrona gruntów rolnych wymaga wydania zaskarżanego postanowienia,
2. 2) naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że lokalizacja inwestycji musi być zgodna z funkcją sąsiednich terenów, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie, wobec jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii, w związku z czym inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej [...] nie musi spełniać warunku istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że organ I instancji niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i w konsekwencji błędne przyjął, że w sprawie tej interes publiczny związany z ochroną gruntów leśnych przeważa nad słusznym interesem Inwestora. Zdaniem strony słuszny interes inwestora w niniejszej sprawie jest jednocześnie zbieżny z interesem publicznym dotyczącym rozszerzenia stosowania energii ze źródeł odnawialnych, co powinno prowadzić w istocie do uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii.

Postanowieniem z dnia [...]października 2025 r., [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również SKO, Kolegium), powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 5 ust. 1, art. 6 u.o.g.r.l., art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 106 § 5, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że działka inwestycyjna nr [...]położona jest w [...], powiat [...] o łącznej powierzchni 25,5094 ha a jej grunty w całości są sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako grunty rolne. Na grunty tej działki składają się następujące użytki:

1.grunty orne, oznaczone symbolem R. o glebach klasy IVa o powierzchni 2,5400 ha.

1. 2. grunty orne, oznaczone symbolem R. o glebach klasy lVb o powierzchni 5,0100 ha,
2. 3. grunty orne, oznaczone symbolem R, o glebach klasy V o powierzchni 8.6347 ha,
3. 4. grunty orne, oznaczone symbolem R, o glebach klasy VI o powierzchni 8,0647 ha,
4. 5. nieużytki oznaczone symbolem N o powierzchni 1,2600 ha.

SKO podkreśliło, że ponad 7,5 hektara (czyli prawie 30 % całej powierzchni gruntów jakie liczy ta działka) obejmuje grunty orne o średniej jakości klasie bonitacyjnej, czyli grunty klasy IVa i IVb a, ponadto aż 16,6994 ha to także grunty orne o nieco niższej od średniej jakości (klasy V i VI) ale nadal są to grunty orne, czyli grunty nadające sie pod uprawy polowe. Z treści zaś projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącego przedmiot uzgodnienia wynika, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy nieprzekraczającej 50 MW wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą zostanie zlokalizowania na terenie całej, w/w działki nr [...], czyli przekształceniu ulegnie aż 255094 m2 powierzchni działki (pkt III ppkt c projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdzie "udział powierzchni zabudowy" określono na 255 094 i na co wprost wskazuje treść załącznik graficznego do projektu tej decyzji, w którym ustalono linie rozgraniczające teren inwestycji - obligatoryjny element każdej decyzji o warunkach zabudowy).

Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej oznaczono w projekcie w/w decyzji wyłącznie na 10% (pkt III ppkt g) projektu decyzji o warunkach zabudowy). Planowana inwestycja miałaby zatem zostać zrealizowana na pewno na terenie przedmiotowej działki obejmującej użytki rolne stanowiące grunty orne RIVa i grunty orne RIVb.

Organ odwoławczy podniósł, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiązałaby się z wyłączeniem całości gruntów tej działki z użytkowania rolniczego, gdyż ten rodzaj zabudowy, tj. montaż paneli fotowoltaicznych i innych niezbędnych urządzeń towarzyszących na całej niemal powierzchni działki uniemożliwi dalsze prowadzenie na niej upraw rolnych, czy innych typowych form produkcji rolniczej. Montaż paneli słonecznych, wymagania przygotowania terenu (m.in. ewentualne utwardzenie gruntu pod wsporniki i drogi serwisowe, ogrodzenia terenu), oznaczają istotną ingerencję w glebę. Po zainstalowaniu infrastruktury fotowoltaicznej rolnicze użytkowanie działki zostałoby całkowicie podporządkowane potrzebom technicznym elektrowni słonecznej - grunt przestaje spełniać funkcję produkcyjną, a staje się jedynie podłożem dla urządzeń technicznych, tymczasem - zgodnie z definicją ustawową - gruntami rolnymi są m.in. grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej.

Instalacje służące produkcji energii elektrycznej z definicji nie służą produkcji rolnej, zatem po ich posadowieniu dany grunt nie mieści się już w kategorii gruntu rolnego w sensie ustawowym, lecz staje się terenem technicznym (przemysłowym). Innymi słowy, następuje zmiana przeznaczenia terenu w rozumieniu przepisów, funkcjonowanie elektrowni fotowoltaicznej zmienia funkcję gruntu z rolnej na przemysłową. Wskazać należy, że planowana farma fotowoltaiczna ma charakter inwestycji długoterminowej (planowany okres eksploatacji paneli to kilkadziesiąt lat), zatem wyłączenie z produkcji rolnej miałoby faktycznie charakter długotrwały, praktycznie stały w horyzoncie przewidywanego użytkowania terenu. Nawet jeśli po zakończeniu eksploatacji instalacji mogłaby ona zostać zdemontowana, to przez wiele lat działka nie będzie pełnić funkcji rolniczej. W tym okresie zgodnie z uzgadnianym projektem decyzji nastąpi faktyczna utrata ok. 25 hektarów powierzchni użytków rolnych, które obecnie stanowią część lokalnej przestrzeni produkcji rolnej.

Jest to istotny ubytek zarówno w ujęciu ilościowym, jak i jakościowym, ponieważ każdy grunt - nawet o niższej klasie bonitacyjnej - stanowi bazę paszową lub potencjalnie uprawną. Celem ustawowej ochrony gruntów rolnych jest właśnie ochrona zarówno ilości, jak i jakości tych gruntów. Organ wskazał, że w Polsce obowiązuje klasyfikacja gruntów - wg podziału ich gleb na tzw. klasy bonitacyjne, które ustalane są na podstawie cech genetycznych gleb oraz warunków przyrodniczych terenu. Pod uwagę bierze się m.in. zawartość próchnicy w glebie, skład granulometryczny, strukturę i odczyn zawartości węglanu wapnia, ale także ukształtowanie terenu czy jego właściwości wodne, w tym m.in. zdolność retencyjną. Klasyfikacji dokonuje się w celu ustalenia sposobu korzystania z gruntu, ale również dla celów ewidencji. Regulację prawną w tym zakresie zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), w którym prawodawca zamieścił urzędową tabelę klas gruntów (z ich podziałami i opisem) oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Zgodnie z w/w rozporządzeniem w Polsce wyróżnia się 9 klas gruntów ornych i są to klasy: 1, II, Ilia, Illb, IVa, IVb, V, VI i VIRz, przy czym za najlepszą uznaje się klasę ziemi I, natomiast za najgorszą (m.in. jeśli chodzi o uprawę roślin) klasę VI. Cztery pierwsze klasy gleb (I, II, Ilia i Illb), do których zalicza się m.in. czarne ziemie (tzw. czarnoziemy) i gleby brunatne uznawane są za najżyźniejsze i tym samym najbardziej produktywne i które nie występują zbyt często na terenie Polski zwłaszcza w jej zachodniej południowej części (fakt notoryczny). Z tego względu ziemie o tej klasie są objęte szczególną, ustawową ochroną polegająca m.in. na tym. że co do zasady nie można przeznaczyć tych gruntów na cele nierolnicze. Do klasy IV zaliczane są gleby posiadające średnią zdolność produkcyjną. Mogą być stosunkowo płytkie lub mieć pewne ograniczenia w zakresie przewodnictwa wody i powietrza, są jednak nadal odpowiednie dla wielu upraw rolniczych.

Z kolei gleby w klasie V mają nieco niższą zdolność produkcyjną. Mogą być stosunkowo płytkie lub mieć pewne ograniczenia w zakresie przewodnictwa wody i powietrza, są jednak nadal odpowiednie dla wielu upraw rolniczych. Z kolei gleby w klasie V mają nieco niższą zdolność produkcyjną w porównaniu z klasą IV bo mogą mieć pewne problemy z drenażem lub być bardziej podatne na suszę natomiast gleby o najniższej zdolności produkcyjnej w rolnictwie (wśród wymienionych klas) to gleby klasy VI, często są to gleby piaszczyste, o słabej strukturze i niskiej zawartości materii organicznej.

Dodatkowo organ odwoławczy ustalił w oparciu powszechnie dostępne dane i informacje o charakterze statystycznym i naukowym, że struktura gruntów rolnych w województwie lubuskim przedstawia się następująco:

1. - użytki rolne zajmują 40,7 proc. ogólnej powierzchni,
2. - wśród gruntów ornych województwa lubuskiego przeważają gleby klasy V i VI (44,1proc.),
3. - a średnie i średnio-słabe, czyli klasy IVa i lVb, zajmują ok. 36 proc. klasy IlIa i lllb zajmują zaledwie 18,3 proc. powierzchni uprawnej. powodem odmowy Starosty [...] uzgodnienia projektu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest należycie rozumiana troska tego organu o zachowanie jak największego areału ziemi rolnej w tym regionie (powiecie) o dobrej jakości produkcyjnej bo do takiej zaliczają sie niewątpliwie grunty orne klasy IVa jak i IVb a, ponadto grunty orne nieco niższych klas bonitacyjnych bo klasy V i VI, które łącznie stanowią prawie cały areał tej, ponad 25 hektarowej działki w tej sprawie. W ocenie Kolegium - a wbrew twierdzeniom i zarzutom skarżącego inwestora- organ I instancji dokonał - co do zasady - prawidłowych, choć nie w pełni, o czym dalej, zasadniczy powód odmowy uzgodnienia planowanej przez wnioskodawcę inwestycji stanowi dyspozycja przepisu art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl którego na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone jako nieużytki, a w razie ich braku - grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (czyli te VI klasy a nie np. klasy IV), zaś przy rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczą skutki ujemnego oddziaływania na grunty. W kontekście przytoczonej regulacji prawnej ustawowy wymóg uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych, określony w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p, który ponadto nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, ma zatem charakter uznaniowy jakkolwiek wymaga wskazania przekonywujących przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Kolegium zamierzonej przez wnioskodawcę inwestycji nie da się pogodzić z dotychczasowym rolnym przeznaczeniem gruntów działki nr [...]o łącznej powierzchni 25,5094 ha, które w istotnej części stanowią użytki rolne, tj. grunty orne o średniej jakości klasach bonitacyjnych (lVa i IVb) i o słabszej jakości klasach bonitacyjnych (V i VI), gdyż ich przydatność w produkcji rolnej, zwłaszcza na terenie województwa lubuskiego, z uwagi na rzadziej występujące stosunkowo wysokie klasy gleby (czyli IV) jest znaczna. Zdaniem Kolegium planowanie inwestycji z zakresu odnawialnych źródeł energii powinno następować w sposób skoordynowany i przestrzennie uporządkowany, z poszanowaniem zasady racjonalnego gospodarowania gruntami, zwłaszcza rolnymi. Zasada ta oznacza, że inwestycje o charakterze technicznym, w tym farmy fotowoltaiczne powinny być lokalizowane według planowanej zabudowany fotowoltaicznej, a nie w sposób przypadkowy, rozproszony na pojedynczych działkach rolnych położonych wśród innych użytków rolnych i leśnych.

Takie punktowe rozmieszczenie instalacji w środku obszarów rolnych prowadzi do niekontrolowanego rozpraszania zabudowy technicznej, fragmentacji gruntów rolnych, a w konsekwencji – do utraty ciągłości przestrzeni rolniczej, co stoi w sprzeczności z zasadami ochrony użytków rolnych wynikającymi chociażby z art. 3 ust. 3 pkt 1 i art. 6 u.o.g.r.l. Niewątpliwie po stronie interesu publicznego leży zarówno konieczność realizacji celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czyli przede wszystkim ochrona gruntów rolnych przed ich nieuzasadnionym przeznaczeniem na cele nierolnicze jak i - co słusznie podnosi skarżący inwestor - pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych, co jest współcześnie powszechnie akceptowane, a wręcz pożądane z uwagi na korzyści jakie z tego wypływają, tj. zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego i stabilności cen energii, korzyści dla klimatu, w tym zwłaszcza ograniczenie w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Z kolei za utrzymaniem gruntów rolnych w produkcji, zwłaszcza gruntów ornych, a z takimi mamy do czynienia w tej sprawie, przemawia wartość chroniona wspólnym interesem całego społeczeństwa, bo zapewnia to bezpieczeństwo żywnościowe, ciągłość produkcji rolnej, ochronę ekosystemów rolniczych oraz zachowanie tradycyjnego krajobrazu wiejskiego. W interesie publicznym leży zatem podejmowanie decyzji, które przynoszą korzyść ogółowi społeczeństwa i to na skutek wyważenia każdej z w/w wartości, przy czym prymat winny mieć zwłaszcza wartości ustawowo chronione. Słusznego interesu strony, czyli jednostki, nie może rozpatrywać w oderwaniu od realiów danej, konkretnej sprawy i od wartości nadrzędnych jakimi są - wskazane powyżej - wymogi ustawowej ochrony gruntów rolnych przed utrata takiego ich charakteru i celu jaki temu przyświeca. Korzyścią ogółu jest bowiem ochrona gruntów rolnych i środowiska przyrodniczego wsi, podczas gdy przeznaczanie gruntu rolnego pod infrastrukturę energetyczną służy przede wszystkim interesowi indywidualnemu inwestora (ewentualnie grupy jego klientów).

Nie leży zatem w interesie publicznym realizowanie inwestycji nierolnicznych na gruntach rolniczych, zwłaszcza gdy grunty te to grunty orne średniej jakości (a i tak w danym regionie jedne z najlepszych). Takie inwestycje (tu: instalacje OZE) są niewątpliwie potrzebne, także ze społecznego punktu widzenia, ale powinny być realizowane na gruntach, które nie są przydatne rolniczo. Ustawodawca ustanawiając obowiązek uzgodnienia inwestycji tego typu z organem ochrony gruntów, wyraźnie wskazał, że wartości takie jak ochrona użytków rolnych i krajobrazu rolniczego stanowią ważny interes społeczny, który należy brać pod uwagę obok - a często przed - interesem ekonomicznym jednostki.

Wskazać należy, że celem ochrony gruntów rolnych jest zarówno zachowanie ich ilości (powierzchni), jak i jakości. Planowana inwestycja powoduje ubytek areału rolnego (ilościowy) oraz de facto degradację jego przydatności rolniczej (jakościowy). Działa to na szkodę interesu publicznego, którym jest utrzymanie przestrzeni produkcji rolnej. Dokonując natomiast rozważenia interesu strony (prywatnego interesu inwestora, jako jednostki) tut. organ ocenił, że - przejawiający się w dążeniu do realizacji rentownej inwestycji, a mającej na celu budowę instalacji odnawialnego źródła energii - cel inwestora sam w sobie stanowi działanie korzystne także z perspektywy polityki energetycznej państwa i ochrony środowiska, bo inwestycje takie mają także wymiar prospołeczny. Organ wziął pod uwagę ten aspekt, uznając, że rozwój OZE jest pożądany. Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy korzyści płynące z planowanej farmy fotowoltaicznej nie przeważają nad stratami związanymi z uszczupleniem zasobu gruntów rolnych.

Po pierwsze - budowa farmy fotowoltaicznej na przedmiotowej działce rolnej służy głównie prywatnemu interesowi inwestora; to on będzie dysponował gruntem i czerpał zyski z produkcji energii, podczas gdy lokalna społeczność straci część przestrzeni rolniczej na swoim terenie. Po drugie, inwestor nie wykazał, by nie istniały alternatywne lokalizacje dla tej farmy (np. terenach nie będącymi gruntami rolniczymi bądź na gruntach sklasyfikowanych jako nieużytki). Wybór inwestora padł w tym przypadku na grunt rolny o stosunkowo dobrych jakościowo glebach i dużej powierzchni, co z punktu widzenia interesu społecznego musi budzić poważne zastrzeżenia. Nic nie wskazuje bowiem, aby przedmiotowa lokalizacja była jedyną lub bezwzględnie konieczną dla realizacji celu w postaci produkcji energii z farmy fotowoltaicznej. W myśl dyspozycji art. 6 u.o.g.r.l, na cele nierolnicze powinno się w pierwszej kolejności przeznaczać nieużytki lub grunty “najsłabsze".

W realiach lokalizacyjnych oznacza to preferencję dla terenów zdegradowanych, poprzemysłowych, nieprzydatnych rolniczo (np. hałdy, nieużytki, tereny po byłych zakładach), ewentualnie gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej i to dopiero w sytuacji braku terenów gorszych. Podsumowując - w/w interes inwestora nie może być postrzegany nadrzędnie nad interesem publicznym przejawiający się tu w ochronie gruntów rolnych, zwłaszcza gruntów rolnych klasy IVa i IVb, które wchodzą w skład działki inwestycyjnej, stanowiąc blisko 30 % całego jej areału, co skutkuje tym. że dokonana przez organ odmowa uzgodnienia planowanej inwestycji spełnia wymogi tak procesowe jak i materialne a zatem odpowiada prawu.

SKO uznało, iż Starosta [...], odmawiając uzgodnienia planowanej inwestycji w tej sprawie, przyznał priorytet interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego o łącznej powierzchni 25,5094 ha a w tym użytków rolnych – gruntów ornych: RIVa, RIVb, RV i RVI o łącznej powierzchni 24,2494 ha przed pozbawieniem ich tego charakteru, gdyż planowanej inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, a co za tym idzie - posadowienia na tym gruncie co najmniej instalacji w postaci paneli fotowoltaicznych, nie da się pogodzić z dotychczasowym przeznaczeniem gruntów rolnych działki nr [...]. Nie znajduje żadnego poparcia w zebranym materiale dowodowym argumentacja o rzekomej możliwości równoległego prowadzenia na przedmiotowej działce inwestycyjnej zarówno produkcji energii elektrycznej (z paneli fotowoltaicznych) jak i gospodarki rolnej. SKO zwróciło uwagę, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji zawiera zbędne, a nadto nieistotne dla oceny istoty sprawy ustalenia co do braku realizacji przez planowaną inwestycję zasad i warunków nawiązującego do otoczenia kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia te organ odwoławczy całkowicie pominął.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów postępowania skutkujące:

1.nieważnością postanowienia, tj. tj. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, polegające na niepodpisaniu postanowienia SKO przez członków składu orzekającego, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności postanowienia,

1. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, a to:

1. - art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, brak odniesienia się do parametrów technicznych planowanej inwestycji, brak ustalenia stopnia faktycznej ingerencji w grunt planowanych instalacji fotowoltaicznych, brak zbadania możliwości rolniczego zagospodarowania terenów pomiędzy panelami, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym,
2. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ rozwój zarówno całego systemu odnawialnych źródeł energii, jak i poszczególnych jego elementów, uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa dążącego do transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii oraz ochrony środowiska naturalnego.
3. II. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, przez ich pominięcie i niezastosowanie skutkujące bezzasadnym utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączającemu przesłankę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc,
5. - art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic uznania administracyjnego i utrzymanie w mocy postanowienia Organu I instancji odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bez dostatecznego wykazania, że planowana Inwestycja nie da się pogodzić z ochroną gruntów rolnych, przy jednoczesnym pominięciu szczególnego charakteru inwestycji OZE,
6. - art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. u.o.g.r.l. przez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu kierunkowej zasady pierwszeństwa przeznaczania nieużytków na cele nierolnicze z bezwzględnym zakazem przeznaczania na takie cele gruntów innych klas,
7. - art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie oraz pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. (Dz.U.UE.L.2018.328.82 z dnia 21 grudnia 2018 r. z poźn. zm.) w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych i tym samym nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a nadto przyjęcie w niniejszej sprawie interpretacji niekorzystnej dla skarżącej.

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na rażące naruszenie prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Kolegium jako pismo utrwalone w formie elektronicznej, tj.: w zgodzie z art. 14 § 1a k.p.a. zaś doręczenie tego postanowienia pełnomocnikowi strony skarżącej nastąpiło nie na adres do doręczeń elektronicznych, ponieważ pełnomocnik inwestora takiego adresu nie wskazał, lecz na wskazany przez pełnomocnika zawodowego – adres do doręczeń przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej (PUH), o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020r. o doręczeniach elektronicznych. Organ podniósł, że zgodnie z ww. ustawą to operator wyznaczony (Poczta Polska), jako podmiot zobowiązany do przekształcenia dokumentu elektronicznego w postać papierową w sposób zapewniający pełną zgodność z oryginałem, ponosi odpowiedzialność za:

1. - przekształcenie dokumentu (proces automatycznego wydruku treści cyfrowej),
2. - integralność dokumentu (gwarancję, że treść nie uległa zmianie podczas procesu drukowania i kopertowania),
3. - dołączenie dowodów autentyczności (do przesyłki musi zostać dołączony wydruk wyniku weryfikacji podpisu elektronicznego lub pieczęci).

Zdaniem SKO, jeżeli pełnomocnik skarżącej nie otrzymała od Poczty Polskiej prawidłowo odwzorowanego na piśmie dokumentu elektronicznego (postanowienia SKO) to ta okoliczność nie stanowi o naruszeniu jakiegokolwiek prawa przez organ, który wydał to postanowienie, a zwłaszcza nie skutkuje to wadą procesową wskazaną i opisaną przez skarżącą. Zaskarżone bowiem postanowienie zostało wydane w stanie kompletnym i zawierało podpisy całego składu orzekającego Kolegium. Organ podał, że podjął kroki prawne w celu wyjaśnienia przyczyny niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącej prawidłowego, autentycznego i integralnego pisma poprzez złożenie reklamacji do operatora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).

Będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienia zostały wydane w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a., w związku z wnioskiem Wójta o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do najdalej idącego zarzutu skargi, czyli nieważności postanowienia. Zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.

Jak wyjaśnił organ administracji, doręczenie postanowienia stronie skarżącej nastąpiło w formie hybrydowej, za pośrednictwem operatora pocztowego. Zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Stosownie zaś do § 2 art. 39 k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem:

1. 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo
2. 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

W rozpatrywanym przypadku, wobec braku możliwości zastosowania przez organ co do strony skarżącej art. 39 § 1 k.p.a., tj. doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, doręczenie miało miejsce na podstawie art. 39 § 2 pkt 1 k.p.a., a więc przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 3, zwanej dalej u.d.e.). Ten ostatni przepis definiuje publiczną usługę hybrydową, przez którą należy rozumieć usługę pocztową, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, świadczoną przez operatora wyznaczonego, jeżeli nadawcą przesyłki listowej jest podmiot publiczny. Jak stanowi art. 46 ust. 1 u.d.e. operator wyznaczony, świadcząc publiczną usługę hybrydową, przekształca dokument elektroniczny nadany przez podmiot publiczny z adresu do doręczeń elektronicznych w przesyłkę listową w celu doręczenia korespondencji do adresata.

Przekształcenie odbywa się w sposób zautomatyzowany, zapewniający ochronę tajemnicy pocztowej na każdym etapie realizacji usługi. Stosownie do art. 46 ust. 2 u.d.e. operator wyznaczony zapewnia potwierdzenie daty i czasu wykonania czynności przekształcenia dokumentu elektronicznego. Z kolei zgodnie z ust. 3 art. 46 tej samej ustawy do zawartości przesyłki listowej, o której mowa w ust. 1, operator wyznaczony dołącza wydruk dokumentu zawierającego wynik weryfikacji podpisu lub pieczęci elektronicznej albo potwierdzenie, że integralność oraz pochodzenie dokumentu elektronicznego od podmiotu publicznego zostały zapewnione z wykorzystaniem środka identyfikacji elektronicznej.

Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, zaskarżone postanowienie przekazał w dniu [...] lutego 2025 r. do Poczty Polskiej S.A. (jako operatora wyznaczonego) w wersji elektronicznej. Należy wskazać, że wydrukowanie dokumentu elektronicznego pozbawia go postaci elektronicznej, a co za tym idzie, pozbawia taki dokument podpisu elektronicznego. Ustawodawca, dostrzegając ten problem, zobowiązał operatora wyznaczonego do dołączenia do wydrukowanego dokumentu, wydrukowanego poświadczenia weryfikacji podpisu lub pieczęci elektronicznej, a także potwierdzenia integralności oraz pochodzenia dokumentu od wskazanego nadawcy. Ciężar weryfikacji nadawcy i przekazania wyniku tej weryfikacji nadawcy ciąży na operatorze wyznaczonym. Adresat sam nie będzie w stanie wykonać analizy dokumentu elektronicznego i potwierdzić autentyczność i co ważne ważność podpisu elektronicznego nadawcy. Obowiązek ten przejmie od adresatów podmiot wyznaczony, który będzie musiał zapewnić infrastrukturę zapewniającą wystawianie poświadczeń (zob. szerzej Wilbrandt-Gotowicz Martyna (red.), Doręczenia elektroniczne.

Komentarz, wyd. II, LEX - uwagi do art. 46). Zdaniem Sądu istotną okolicznością w tej kwestii stanowi bezsporny fakt, że w aktach sprawy znajduje się egzemplarz postanowienia, na wydruku którego znajdują się oznaczenia złożenia podpisu elektronicznego przez członków składu orzekającego Kolegium. Nie można zatem twierdzić, że postanowienie nie zostało podpisane przez członków składu orzekającego. W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 u.o.g.r.l.).

Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dalszej kolejności należy wskazać, że postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 maja 2021 r., I OSK 148/21; 6 maja 2022 r., I OSK 1733/21; 18 maja 2022 r., I OSK 1757/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej - CBOSA).

Podkreślić należy, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1440/16, CBOSA). Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2397/19, CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21; WSA w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., II SA/Rz 123/23, CBOSA). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 1521/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na:

1. 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;
2. 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;
3. 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze.

W orzecznictwie wskazuje się, że art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych. Wymaga podkreślenia, że w utrwalonym już orzecznictwie NSA, wskazuje się, że każdy grunt rolny, również grunty klas bonitacyjnych innych niż klasy I-III, podlega ochronie. W szczególności, organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 34/17; wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1380/21, wyrok NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1528/21 oraz wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 2360/23, CBOSA). W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., w świetle którego na cele nierolne i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (por. wyroki NSA z: 12 października 2022 r., II OSK 1380/21; 4 października 2022 r., II OSK 1554/21, CBOSA).

Z przepisu tego nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Należy przy tym zauważyć, że art. 6 u.o.g.r.l. dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o jakim mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Przepis ten nie wyraża zasady bezwzględnej i nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Wobec tego organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.) może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2025 r., II SA/Wr 3666/24, CBOSA).

Planowana inwestycja skarżącej spółki dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy nieprzekraczającej do 50 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą na działce o numerze [...]położonej obręb [...], gmina [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych. Wymieniona nieruchomość gruntowa stanowi chronione grunty rolne RIVa, RIVb, RV, RVI oraz nieużytki pochodzenia mineralnego (Bw - gleby brunatne wyługowane i brunatne kwaśne) o łącznej powierzchni 24.2494 ha.

W ocenie Sądu organy w sposób rzeczowy wyjaśniły, dlaczego w realiach niniejszej sprawy należało przyznać prymat interesowi społecznemu nad interesem prywatnym, a argumentacja ta nie nosi cech dowolności. W zaskarżonym postanowieniu SKO trafnie podniosło, że zamierzonej przez wnioskodawcę inwestycji nie da się pogodzić z dotychczasowym rolnym przeznaczeniem gruntów działki nr [...]o łącznej powierzchni 25,5094 ha, które w istotnej części stanowią użytki rolne, tj. grunty orne o średniej jakości klasach bonitacyjnych (lVa i IVb) i o słabszej jakości klasach bonitacyjnych (V i VI), gdyż ich przydatność w produkcji rolnej, zwłaszcza na terenie województwa lubuskiego, z uwagi na rzadziej występujące stosunkowo wysokie klasy gleby (czyli IV) jest znaczna. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę, że ponad 7,5 hektara (czyli prawie 30 % całej powierzchni gruntów jakie liczy ww. działka) obejmuje grunty orne o średniej jakości klasie bonitacyjnej, czyli grunty klasy IVa i IVb a ponadto aż 16,6994 ha to także grunty orne o nieco niższej od średniej jakości (klasy V i VI), ale nadal są to grunty orne, czyli grunty nadające sie pod uprawy polowe.

Nie może budzić również wątpliwości, że co do zasady funkcjonowanie elektrowni fotowoltaicznej zmienia funkcję gruntu z rolnej na przemysłową. Kolegium zwróciło uwagę, że montaż paneli słonecznych, wymagania przygotowania terenu (m.in. ewentualne utwardzenie terenu pod wsporniki i drogi serwisowe, ogrodzenia terenu) oznaczają istotna ingerencję w glebę. Wskazać należy, że planowana farma fotowoltaiczna ma charakter inwestycji długoterminowej (planowany okres eksploatacji paneli to kilkadziesiąt lat), zatem wyłączenie z produkcji rolnej miałoby faktycznie charakter długotrwały, praktycznie stały. W orzecznictwie w odniesieniu do zabudowy przemysłowej (farmy fotowoltaicznej) wskazuje się, że aktualne jest ustalenie, że grunty rolne znajdujące się pod panelami fotowoltaicznymi nie będą w ogóle uprawiane, a nadto ograniczony zostanie dostęp wody i światła słonecznego do istotnej części takich gruntów (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2022 r., II OSK 1380/21, wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r., II OSK 485/24, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2026 r., II OSK 964/25, CBOSA).

Zważyć trzeba, że strona skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji na poparcie stanowiska, że istnieje możliwość równoległego prowadzenia na działce objętej planowaną inwestycją zarówno produkcji energii elektrycznej, jak i gospodarki rolnej. Strona podniosła jedynie zarzut, że to organ powinien ustalić rzeczywiste parametry planowanej inwestycji. W tym kontekście należy wskazać, że bez projektu budowlanego nie da się dokładnie określić zakresu ingerencji w grunt, to jednakże nie ulega wątpliwości, że posadowienie paneli na działkach rolnych powoduje ich wyłączenie z produkcji rolnej co najmniej na okres żywotności paneli tj. okres około 25 lat (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2025 r., II SA/Po 222/25, CBOSA).

Wbrew stanowisku strony skarżącej SKO zwróciło uwagę na interes społeczny (publiczny) wynikający z planowanej inwestycji. Nie może budzić wątpliwości, że farma fotowoltaiczna, poza bowiem komercyjnym charakterem, nastawionym na indywidualny interes spółki, wiąże się jednak z korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Organ wziął pod uwagę ten aspekt, uznając, że rozwój OZE jest pożądany. Jednakże organ uzasadnił dlaczego korzyści płynące z planowanej farmy fotowoltaicznej nie przeważają nad stratami związanymi z uszczupleniem zasobu gruntów rolnych. SKO trafnie zwróciło m.in. uwagę, że planowana inwestycji powoduje ubytek areału rolnego (ilościowy) oraz de facto degradację jego przydatności rolniczej (jakościowy). Działa to na szkodę interesu publicznego, którym jest utrzymanie przestrzeni produkcji rolnej.

W orzecznictwie wskazuje się, że rozważanie innych interesów publicznych niż ochrona gruntów rolnych, w tym promowanie odnawialnych źródeł energii, należy rozpatrywać w kontekście jednej z podstawowych zasad ochrony środowiska, jaką jest zasada kompleksowości. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54; dalej: "p.o.ś."), ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. W świetle tej zasady, dążenie do rozwoju energetyki ze źródeł odnawialnych nie oznacza, że przestaje być aktualny obowiązek ochrony tak istotnej części środowiska, jaką są grunty rolne, których zachowanie w dobrym stanie jest uzasadnione również innym ważnym interesem publicznym, jakim jest tzw. bezpieczeństwo żywnościowe.

Również zatem w świetle zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), pod budowę farm fotowoltaicznych powinny być przede wszystkim przeznaczane nieużytki i grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, wyjątkowo zaś grunty rolne klas wyższych (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., II OSK 1870/23, CBOSA). W odniesieniu do planowanej zabudowy przemysłowej aktualne jest ustalenie, że grunty rolne znajdujące się pod panelami fotowoltaicznymi nie będą w ogóle uprawiane, a nadto ograniczony zostanie dostęp wody i światła słonecznego do istotnej części takich gruntów (wyrok NSA z dnia 21 października 2022 r., II OSK 1380/21, wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r., II OSK 485/24, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2026 r., II OSK 964/25, CBOSA). Tego rodzaju konkluzja koresponduje z takimi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasady prewencji i ostrożności (art. 6 p.o.ś. w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU; por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., II OSK 1165/22, CBOSA).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne, istotne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji - in dubio pro natura (vide: wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r., II OSK 485/24, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2026 r., II OSK 964/25, por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., II OSK 396/21, wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., II OSK 181/24, CBOSA).

Należy mieć również na uwadze, że powołanie się na priorytetowy charakter inwestycji OZE (w tym farm fotowoltaicznych), nie może automatycznie powodować dopuszczalności lokalizowania inwestycji o charakterze przemysłowym na gruntach rolnych objętych ustawową ochroną oraz w przypadkach, gdy będzie to burzyło rolny charakter gruntów rolnych zlokalizowanych w sąsiedztwie (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2025 r., II OSK 1489/24, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2026 r., II SA/Wr 20/26 oraz z dnia 20 listopada 2025 r., II SA/Wr 610/25, CBOSA). Ochronę gruntów rolnych traktować bowiem należy jako zasadę, a ich przeznaczenie na cele nierolnicze jako wyjątek (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r., II OSK 2360/23 i powołane tam orzecznictwo). Wszystkie grunty rolne, zwłaszcza o najlepszej klasie bonitacyjnej są dobrem naturalnym i władze publiczne są zobligowane do ich ochrony i zachowania dla przyszłych pokoleń. Ingerencja w te szczególnie cenne zasoby jest uzasadniona jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., I OSK 151/21, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe okoliczności zdaniem Sądu organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego stwierdzając, że odmowa uzgodnienia planowanej inwestycji wynika z przyznania priorytetu interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego o łącznej powierzchni 25,5094 ha a w tym użytków rolnych – gruntów ornych: RIVa, RIVb, RV i RVI o łącznej powierzchni 24,2494 ha przed pozbawieniem ich tego charakteru, gdyż planowanej inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, a co za tym idzie - posadowienia na tym gruncie co najmniej instalacji w postaci paneli fotowoltaicznych, nie da się pogodzić z dotychczasowym przeznaczeniem gruntów rolnych działki nr [...].

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy przyznanie priorytetu interesowi społecznemu (publicznemu) polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru nie może być uznane za niewyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Słusznym jest również stwierdzenie, że zaakceptowanie w ramach postępowania wpadkowego (uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych) przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy prowadziłoby do naruszenia dóbr chronionych przepisami szczególnymi, tj. u.o.g.r.l.

Należy dodać, że odwołanie się do zwartego charakteru kompleksu rolnego nie stanowiło zastosowania kryterium kontynuacji funkcji zabudowy, lecz służyło ocenie skutków inwestycji dla chronionego dobra, jakim jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Z kolei wadliwe rozważania poczynione przez organ I instancji odnośnie zasady dobrego sąsiedztwa, która z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, zostały zasadnie uznane przez organ odwoławczy za nieistotne, błędne i w konsekwencji pominięte.

Nie można też podzielić stanowiska strony skarżącej, że SKO powinno rozważyć, czy istnieje możliwość uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy chociażby w zakresie nieużytków oznaczonych symbolem N o powierzchni 1,26 ha i stworzyć inwestorowi możliwość modyfikacji wniosku. Wskazać należy, że takie działanie organu prowadziłoby do nieuprawnionej ingerencji w treść żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a także zmiany przedmiotu sprawy w efekcie nowego wyznaczenia terenu zainwestowania (vide: wyrok NSA z dnia z 17 lipca 2025 r., II OSK 1489/24, CBOSA). Zważyć również trzeba, że okoliczność dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji podlega analizie organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie warunków zabudowy, a nie w postępowaniu uzgodnieniowym (vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2025 r., II OSK 2800/24, wyrok NSA z dnia 22 października 2025 r., 2954/24, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zarzuty skargi okazały się niezasadne. SKO w zaskarżonym postanowieniu dokonało wszechstronnej analizy zmierzającej do wykazania dlaczego wykorzystanie tych konkretnie gruntów na cele nierolnicze jest niedopuszczalne, przede wszystkim z perspektywy wartości, jakie mają podlegać ochronie zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. W ocenie Sądu organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.