Uzasadnienie
1. Wnioskiem z dnia [...] września 2025 r. M. P. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu kosztów egzekucyjnych związanych z egzekucją należności składkowych na podstawie tytułów wykonawczych opisanych w postanowieniach organów egzekucyjnych. Podobny wniosek złożony do organu i odrębnie rozpoznany dotyczył umorzenia należności składkowych (sprawa II SA/Go 27/26 tutejszego sądu).
Uzasadniając wniosek M. P. opisała swoją sytuację osobistą i majątkową w tym problemy zdrowotne mające jej zdaniem wpływ na możliwości zarobkowania, utrzymania się, a także opłaceniem składek i kosztów egzekucyjnych. Do wniosku załączyła dokumenty wykazujące jej dochody z tytułu działalności gospodarczej i lekarskie. W toku postępowania złożyła inne dokumenty wskazane w wezwaniu, w tym oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości.
2. Pismem z dnia [...] października 2025 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (w tej sprawie skarżący, także Rzecznik) zawiadomił organ egzekucyjny o wstąpieniu do postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie wniosku przedsiębiorcy M. P. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1668 ze zm.). W piśmie tym wniósł o uwzględnienie wniosku i wskazał, że zadłużenie M.P. jest wynikiem bardzo poważnych problemów ze zdrowiem, na które nie ma ona wpływu. Podniesiono też, że obciążenia jakie generuje system ubezpieczeń społecznych w stosunku do przedsiębiorców bez względu na poziom osiąganego dochodu i bez względu na to czy taki dochód w ogóle osiągają, doprowadziły do tego, że podjęte przez wnioskującą wysiłki były i są ponad jej możliwości.
3. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2026 r. Dyrektor ZUS odmówił M. P. umorzenia obciążających ją należności z tytułu kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego z tytułu 22 oznaczonych w tym postanowieniu tytułów wykonawczych, których łączną kwotę ustalono na 2.197,50 złotych. Organ uznał, że wykazywana przez wnioskującą sytuacja materialno-bytowa i rodzinna nie jest taka, że trwale uniemożliwia jej spłatę kosztów egzekucyjnych.
4. Na to postanowienie zażalenie złożył Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. W szerokiej argumentacji podniósł, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z pominięciem stanowiska i oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. W ocenie Rzecznika, organ egzekucyjny zebrał i przedstawił materiał dowodowy w sposób jednoznacznie uzasadniający podstawę i potrzebę umorzenia kosztów egzekucyjnych, ze względu na ważny interes zobowiązanego. Po czym podjął wadliwe rozstrzygnięcie oparte na niezasadnym stwierdzeniu braku podstaw i braku materiału dowodowego przesądzającego o możliwości uwzględnienia wniosku. W zażaleniu omówiono też szczegółowo dochody i wydatki wnioskującej podkreślając, że jej dochody nie wystarczają na spłatę bieżących i zaległych zobowiązań wobec ZUS, a tym bardziej na utrzymanie się choćby na poziomie minimum socjalnego.
5. Postanowieniem z dnia[...]lutego 2026 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uznając kompetencję udziału w sprawie i dopuszczalność zażalenia Rzecznika, organ przedstawił charakterystykę prawną kosztów egzekucyjnych i ich umarzania, zawartą w rozdziale 6 działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na dzień wydania postanowienia t.j. Dz.U z 2025 r. poz. 132 ze zm.; dalej u.p.e.a.). Następnie przedstawił doktrynalną charakterystykę zawartych w art. 64e § 1 u.p.e.a. przesłanek "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego", podkreślając, że ich ocena w indywidualnej sprawie ma charakter uznaniowy.
Następnie organ podał ustalenia, z których wynika, że M. P. prowadzi "jednoosobową działalność gospodarczą od marca 2022 r. W latach 2023, 2024 uzyskała dochód odpowiednio w kwocie 11.466,95 zł oraz 14.362,23 zł, a w pierwszym półroczu 2025 roku - 4. 272,08 zł. W okresie trzech minionych lat jako mikroprzedsiębiorca otrzymała pomoc publiczną de minimis w łącznej kwocie 10.860,22 zł. Nie pobiera renty, emerytury ani zasiłków z pomocy społecznej. Gospodarstwo domowe prowadzi wraz z matką, która uzyskuje miesięczny dochód 2.058,03 zł. Ponoszone przez wnioskującą stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 1.181,78 zł (koszty z tytułu miesięcznych opłat: 523,96 zł; opłaty eksploatacyjne: 567,82 zł; koszty związane z leczeniem: 90,00 zł). Posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie miesięcznej 611,54 zł. Nie posiada mieszkania, domu ani gospodarstwa rolnego.
Nie posiada żadnych ruchomości, wierzytelności, praw majątkowych, maszyn, urządzeń czy środków transportu. "Średniomiesięczny dochód" z okresu od stycznia 2023 do czerwca 2025 r. (30 miesięcy) z prowadzonej przez wnioskującą działalności wyniósł 1.006,16 zł (11.466,95 zł + 14.362,23 zł. + 4.272,08 zł = 30.101,26 zł / 30 miesięcy = 1.003,38 zł). Powyższe oznacza, że po opłaceniu zadeklarowanych wydatków oraz spłacie zobowiązań pieniężnych w kwocie 611,54 zł - do dyspozycji rodziny pozostaje kwota 1.268,09 zł miesięcznie.
Zdaniem organu sytuacja finansowa wnioskującej nie jest łatwa, jednakże sam fakt istnienia przejściowych problemów finansowych oraz jej subiektywne przekonanie o konieczności umorzenia kosztów egzekucyjnych nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej udzielenie wnioskowanej ulgi. Zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają natomiast stwierdzić w sposób stanowczy, że wskazywana sytuacja ograniczonych możliwości zatrudnienia oraz uzyskiwania dochodów ma charakter trwały.
Organ podkreśli też, że pomimo wezwania wnioskująca nie przedłożyła żadnych materiałów czy informacji potwierdzających trudności w opłaceniu bieżących kosztów utrzymania czy ciążących zobowiązań, natomiast oświadczyła "o comiesięcznej spłacie zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów w bankach, instytucjach i u osób prywatnych". Konsekwencją nieprzedstawienia przez nią żądanych informacji i dowodów, potwierdzających trudności w regulowaniu bieżących wydatków - było rozpatrzenie sprawy przez organ egzekucyjny w oparciu o posiadany materiał dowodowy.
Nadto organ podniósł, że przyznawanie ulg arbitralnie, każdorazowo w przypadku znajdowania się przez zobowiązanego w trudnej sytuacji finansowej czy zdrowotnej, bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy oraz realne możliwości płatnicze strony, doprowadziłoby do nieakceptowalnego zjawiska "rozluźnienia" rygorów w zakresie przyznawania ulg w spłacie zobowiązań finansowych, w szczególności najdalej idącego umorzenia zaległości w postaci kosztów egzekucyjnych, co ostatecznie stanowiłoby zachętę do powszechnego lekceważenia dyscypliny w sferze finansów publicznych. Przewidziana w art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji instytucja umorzenia kosztów egzekucyjnych, stanowi bowiem wyjątek od zasady ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego.
Zdaniem organu umorzenie kosztów egzekucyjnych z uwagi na interes publiczny może wystąpić w sytuacji, gdy skutki umorzenia mogą przynieść pozytywne rezultaty, ważne z punktu widzenia szerszej społeczności, a nie tylko samej strony. Pojęcie interesu publicznego należy rozumieć bowiem jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji publicznej. Tymczasem w zażaleniu utożsamiono wystąpienie przesłanki ważnego interesu publicznego z umożliwieniem prowadzenia przez wnioskującą działalności gospodarczej na warunkach uprzywilejowanych w stosunku do innych przedsiębiorców tj. z pominięciem obowiązku dokonywania terminowych opłat wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Organ podkreślił, że w sprawie nie zaistniała wyjątkowa sytuacja, w której umorzenie kosztów egzekucyjnych leżałoby w interesie ogólnospołecznym. Jak wykazano powyżej, w interesie publicznym nie leży bowiem udzielenie ulgi w spłacie należności, gdy do jej powstania nie przyczyniły się wyjątkowe okoliczności.
- 6. W zażaleniu na to postanowienie wniesionym w terminie Rzecznik zarzucił mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na:
- - wadliwym rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego, w tym ustalenia w sposób nieprawidłowy sytuacji materialnej wnioskodawczyni i jej rodziny (matki) oraz nieuwzględnieniu okoliczności faktycznych jakie organom muszą być znane z urzędu ze względu na tzw. kryteria doświadczenia życiowego(trudności z zaspokojeniem bieżących potrzeb życiowych mimo, że są one, wobec poczynionych ustaleń, oczywiste i tym samym "wtórnego wykazania nie wymagają";
- - błędnych ustaleniach faktycznych polegających na braku przyjęcia, że w realiach sprawy zachodzą uzasadnione okoliczności umożliwiające umorzenie – także ze względu na to, iż kalkulacja dochodów przedstawiona przez Dyrektora ZUS i przyjęta bez zastrzeżeń przez organ (II instancji) nie uwzględniała przy ustaleniu dochodu rodziny poziomu składek, które co miesiąc musi odprowadzać do ZUS wnioskodawczyni (przy ich uwzględnieniu dochód praktycznie nie istnieje) i przez to, błędne przyjęcie, że opłacenie comiesięcznych składek z tytułu przedmiotowej należności i jednoczesna spłata zadłużenia z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne oraz z tytułu kosztów egzekucyjnych (2.197,50 zł)nie pozbawi możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych;
- - wadliwym przyjęciu przez organ, że obecna sytuacja życiowa i dochody zobowiązanego w ogóle umożliwiają wnioskodawczyni spłatę zadłużenia w zakresie kosztów egzekucyjnych;
- 2) naruszenie prawa materialnego, jako że oba postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 64e § 1 i § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a. "przez oczywiście niewłaściwe zastosowanie tych norm prawnych z względu na rażąco wadliwe przeprowadzone wnioskowania organu jakie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należało wykonać w celu ustalenia, że w tym wypadku umorzenie należności - jest uzasadnione ustalonym przez organ stanem faktycznym.
W oparciu o te zarzuty Rzecznik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora ZUS jako "wydanych z rażącą obrazą prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".
- 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b lub lit. c p.p.s.a.).
- 9. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym za zgodą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
- 10. Uprawnienie (interes prawny) Rzecznika do udziału i działania na rzecz zobowiązanej i wnioskującej o umorzenie kosztów w sprawie egzekucyjnej, a także wnoszenia zwykłych środków zaskarżenia oraz skargi do sądu administracyjnego jest oparta na art. 1 ust. 1 oraz 9 ust. 1 pkt 8 wyżej powoływanej ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców i nie budzi w sprawie wątpliwości.
- 11. Ze względu na to, że po obu stronach sporu występują profesjonaliści nie ma potrzeby przytaczania tu standardowej – doktrynalnej charakterystyki instytucji umorzenia kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślić jednak należy, że trafnie organ przyjmuje, że niezdefiniowane w ustawie egzekucyjnej pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" oraz "interesu publicznego" są rozumiane w takim ujęciu, które zostało ukształtowane w sprawach podatkowych na bazie przepisów ordynacji podatkowej (szczególnie art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa).
W przypadku, gdy z wnioskiem o umorzenie kosztów występuje przedsiębiorca zastosowanie w sprawie dodatkowo znajdują przepisy art. 64e § 4 u.p.e.a. Zgodnie z jego treścią organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela prowadzących działalność gospodarczą, może umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne, jeżeli umorzenie:
- 1) nie stanowi pomocy publicznej;
- 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;
- 3) stanowi pomoc publiczną:
- a) mającą na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi,
- b) mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce,
- c) zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenia inne niż wymienione w lit. a i b.
Przepis art. 64e § 4 u.p.e.a. adresowany do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, wymienia dodatkowe przesłanki, których spełnienie jest konieczne dla uzyskania zwolnienia niezależnie od warunków, określonych w art. 64e § 4 u.p.e.a., najpierw - w każdym przypadku - muszą zostać spełnione przesłanki wymienione w art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. tj. ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny. W sprawie organy uznały, że nie są spełnione pierwsze warunki wobec czego nie rozważały już szczegółowo kwestii dodatkowej.
12. Istotne dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia oraz oceny zarzutów skargi jest to, że umorzenie kosztów egzekucyjnych jest instytucją o charakterze wyjątkowym, bowiem zasadą jest ich płacenie.
Z użytego przez ustawodawcę w przepisach art. 64e § 1, § 2, a także § 4 sformułowania "może" w każdym z nich wynika, że decyzja wydana w oparciu o powyższe uregulowanie prawne daje podstawy organom podatkowym do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organy administracji publicznej mają wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do których odnosi się hipoteza normy prawnej. To organom pozostawiono ocenę, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające umorzenie, jak również ocenę zakresu tego umorzenia.
Takie decyzje podlegają kontroli sądowej, ale w innym zakresie niż decyzje nie uznaniowe. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego. Rozgraniczenie bowiem sprzecznych interesów: z jednej strony podatnika ubiegającego się o ulgę, a z drugiej - budżetu Państwa i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności konkretnej sprawy jest istotą wskazanego uznania administracyjnego.
Sąd administracyjny nie jest jednak władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 przywołanej wcześniej ustawy. Zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych, ograniczony jest więc jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem (z wielu, które ukształtowały praktykę orzeczniczą por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2001 r., I SA/Ka 498/00; 13 października 2000 r., III SA 3416/99; 14 maja 1997 r., I S.A./Łd 344/96; 13 stycznia 1998 r., I S.A./Łd 272/97; CBOSA).
13. W sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń i zachowały wszelkie wymogi proceduralne i gwarancje przysługujące stronie (zobowiązanemu). Wezwały też zobowiązaną do wykazania twierdzących okoliczności (co nie wszystko zostało przez nią zrealizowane). Ustalenia te nie są podważane. Organ - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w zaskarżonym postanowieniu, przedstawił jaki ustalił stan faktyczny sprawy, jaka powinna być podstawa prawna rozstrzygnięcia, jakimi motywami i argumentami się kierował. Odniósł się do argumentów zażalenia, opierając się na poczynionych ustaleniach stanu faktycznego i obowiązującego dla przypadku stanu prawnego.
Uzasadnienie naruszenia przepisów postępowania nie zawiera argumentów przemawiających za przekroczeniem granic uznania. Analiza sytuacji życiowej i majątkowej strony, w ocenie organów wskazuje, że jest ona osobą aktywną zawodowo, posiadającą stałe źródło dochodu, prowadzącą wspólne z matką gospodarstwo domowe i mimo problemów zdrowotnych i niskich dochodów, mogąca się utrzymywać na poziomie pozwalającym jej na regulowania także zobowiązań prywatnoprawnych.
Podobnie jak wskazano to w sprawie II SA/Go 27/26 wykazane przez wnioskującą i mocno akcentowane w skardze problemy zdrowotne zobowiązanej są utrudnieniem w codziennej jej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Zobowiązana pozostaje bowiem aktywna w prowadzonej działalności, na co pozwala jej lekki stopień niepełnosprawności. Tym samym w porównaniu do sytuacji innych osób ubiegających się o umorzenie, w szczególności zmuszonych do korzystania ze środków pomocy społecznej czy też nieuzyskujących żadnych dochodów, okoliczności sprawy wskazują, że sytuacja skarżącej nie jest w jakiś sposób nadzwyczaj trudna czy wyjątkowo ciężka.
14. Jeśli chodzi zaś o interes publiczny, ta przesłanka uznawana jest za dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej. Owymi wartościami są sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. Jednym z przejawów równości wobec prawa jest to, że każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). "Interes publiczny" stanowi dążenie do sytuacji, w której podatnicy (zobowiązani) regulują swoje zobowiązania w całości i terminowo, to dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa, a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych, ale także jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej. Umorzenie kosztów egzekucyjnych jest przywilejem o charakterze finansowym.
W sprawie te koszty nie są tak wysokie by nie było możliwości ich poniesienia. Ich umorzenie uprzywilejowałoby wnioskującą w stosunku do innych przedsiębiorców. Przyczyną powstania przedmiotowych należności jest nierealizowanie obowiązków publicznoprawnych – opłacania składek.
15. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach uznania administracyjnego nie dopatrzył się zatem takich naruszeń prawa (w szczególności kwalifikowanych, jak to się zarzuca w skardze), które prowadziłyby do wniosku, że udzielenie wnioskowanej ulgi w rozpatrywanej sprawie leży w ważnym interesie podatniczki a przede wszystkim jest zgodne z interesem publicznym. Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).