Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2025 r., znak: [...]Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej jako: Dyrektor, organ I instancji) uchylił od dnia [...] sierpnia 2025 r. decyzję nr [...]z dnia [...] lutego 2025 r. przyznającą C. K. (dalej jako: Strona, Skarżący) zasiłek stały wraz ze składką zdrowotną.
Powyższa decyzja została nadana do Strony w placówce pocztowej w dniu [...] września 2025 r. Z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi lub pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjąłby się oddania pisma adresatowi, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Placówce Pocztowej [...]w dniu [...] września 2025 r. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma w tej Placówce Pocztowej umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu [...] września 2025 r. Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu [...] września 2025 r. Ww. przesyłka w ciągu kolejnych 7 dni nie została odebrana w Placówce Pocztowej [...]i w dniu [...] października 2025 r. została zwrócona do nadawcy.
Od powyższej decyzji C. K. złożył w dniu [...] stycznia 2026 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) za pośrednictwem organu I instancji. W ww. odwołaniu Skarżący nie odniósł się w żaden sposób do kwestii doręczenia mu ww. decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2026 r. nr [...]Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, iż zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy decyzja z dnia [...] września 2025 r. została skutecznie doręczona stronie w ramach trybu przewidzianego w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej jako: "k.p.a." w następstwie dwukrotnego jej awizowania.
Powołując się na utrwalone poglądy w judykaturze organ II instancji podkreślił, iż aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.
W niniejszej sprawie strona nie umotywowała z jakiego powodu nie odebrała adresowanej do niej przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...]września 2025 r., a także nie przedstawiła żadnych dowodów, które wskazywałyby na przyczyny nie odebrania ww. decyzji. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż przesyłka adresowana do skarżącego została doręczona adresatowi w dniu [...] września 2025 r. w ramach tzw. doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Termin do złożenia odwołania upływał zatem z końcem dnia [...] października 2025 r. Tymczasem odwołanie od ww. decyzji strona złożyła w organie I instancji w dniu [...] stycznia 2026 r. Okoliczność ta znajduje pełne potwierdzenie w aktach sprawy (prezentata organu I instancji na pierwszej stronie odwołania). W związku z powyższym organ II instancji uznał, że złożenie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.
Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawierało pouczenie o przysługującym Stronie prawie wniesienia odwołania od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]za pośrednictwem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]w terminie 14 dni od dnia doręczenia.
Mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, SKO zauważyło, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bez względu na wielkość, a także przyczynę tego uchybienia. Uchybienie terminu ma bowiem charakter obiektywny, nie ocenny. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Mając na uwadze treść art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie złożył C. K., który podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza jego konstytucyjne prawa do godnego życia oraz ochrony zdrowia.
W ocenie Skarżącego organy nie dochowały należytej staranności w nawiązaniu z nim kontaktu. Ograniczenie się do prób kontaktu telefonicznego i korespondencyjnego było niewystarczające, podczas gdy możliwe było ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pod znanym organowi adresem zamieszkania. W okresie objętym postępowaniem Skarżący doznał urazu kończyny, który istotnie ograniczał jego możliwość poruszania się, odbierania korespondencji oraz utrzymywania kontaktu telefonicznego.
Skarżący zwrócił uwagę, że jeszcze [...] lipca 2025 r. osobiście kontaktował się z MOPS, składając wniosek o przyznanie posiłków, natomiast już [...] sierpnia 2025 r. wszczęto postępowanie zmierzające do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały i składkę zdrowotną. W jego ocenie organ podjął tę decyzję przedwcześnie, mimo że od ostatniego kontaktu i przeprowadzanego wywiadu środowiskowego upłynął zaledwie miesiąc.
Zdaniem Skarżącego organy obu instancji bezzasadnie oparły swoje rozstrzygnięcia na nieodebraniu połączeń telefonicznych oraz korespondencji, nie uwzględniając jego rzeczywistych ograniczeń zdrowotnych. Strona wskazała, że odbierając wezwanie w dniu [...] lipca 2025 r. wynikał jedynie z tego, że doręczyciel wszedł do mieszkania. Na potwierdzenie tych okoliczności skarżący przedłożył dokumentację fotograficzną obrazującą stan kończyny oraz wskazał, że problemy zdrowotne zostały opisane już we wniosku z dnia [...] stycznia 2026 r. Skarżący podniósł również brak konsekwencji w działaniu MOPS. W 2025 r. pojedyncza nieudana próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skutkowała wszczęciem postępowania o uchylenie świadczeń, natomiast w 2026 r., w związku z ponownym ubieganiem się o świadczenia, podejmowano wielokrotne próby przeprowadzenia wywiadu. W ocenie Skarżącego świadczyło to o nierównym traktowaniu oraz niedochowaniu zasady należytej staranności przez organ.
Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi jako uzasadnionej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację znajdującej się w treści zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] marca 2026 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W okolicznościach sprawy skutek doręczenia decyzji z dnia [...]września 2025 r. opisanej powyżej, SKO przyjęło w oparciu o doręczenie zastępcze uregulowane w art. 44 k.p.a. Uregulowana w art. 44 k.p.a. instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, w razie niemożności doręczenia pism w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Funkcją doręczenia zastępczego jest zapewnienie sprawności i szybkości postępowania. Przy czym doręczenie zastępcze nie może być traktowane, jako zamknięcie drogi administracyjnej czy też drogi sądowej do ochrony interesów strony. Z uwagi na to zasady stosowania tej instytucji winny być ściśle przestrzegane. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por: wyroki NSA z: 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11, 9 stycznia 2015 r., II GSK 2893/14, 12 stycznia 2016 r., II OSK 1158/14, 4 grudnia 2012 r., II OSK 1367/11, 4 kwietnia 2012 r., II OSK 695/12, postanowienie NSA z 14 czerwca 2016 r., I OSK 935/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).
Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez operatora pocztowego przez okres czternastu dni w jego placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (art. 44 § 1 pkt 1 i 2). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2). W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (art. 44 § 3).
Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w omawianej normie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni, liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 6 marca 2026 r., III OSK 627/25, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., II OSK 1942/21, CBOSA). Poprawnie wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru jest dowodem niezbędnym do ustalenia czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego. Potwierdza on zatem skuteczność doręczenia zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2022 r., I FSK 110/18, CBOSA).
W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym raz jeszcze powtórzyć należy, że aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w trybie doręczenia zastępczego należy dysponować dowodem doręczenia, tj. zwrotnym poświadczeniem odbioru, na której będą pieczęcie i podpisy pracownika poczty przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma - podobnie - z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu. Dodatkowo musi znajdować się adnotacja pracownika poczty ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., I OSK 780/19, wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., II GSK 1758/11, CBOSA).
Wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy kserokopii potwierdzenia odbioru wynika, że zamieszczono tamże informację o awizowaniu przesyłki w dniu [...] września 2025 r. Następnie w dniu [...] września 2025 r. zamieszczono na kopercie opatrzoną odciskiem datownika informację o powtórnym awizowaniu. Kolejna adnotacja na kopercie opatrzona jest datą [...] października 2025 r. i informuje o zwrocie przesyłki. Jednocześnie zauważyć należy, że ww. dokument nie zawiera adnotacji poczynionych przez listonosza w jaki sposób dokonano zawiadomienia o pozostawieniu pisma, to jest czy zawiadomienie pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej, czy na drzwiach mieszkania adresata, czy w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Brak jest również adnotacji, że adresat został zawiadomiony o możliwości odbioru pisma, o terminie tego odbioru i gdzie pismo pozostawiono. W orzecznictwie wskazuje się, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do ustalenia, że zostały spełnione warunki skuteczności doręczenia zastępczego, ponieważ z powyższych dokumentów wynikać musi, że doręczający dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a., to jest z zachowaniem nie tylko przesłanek zastosowania doręczenia zastępczego, ale także z zastosowaniem wszystkich elementów procedury doręczenia zastępczego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2026 r., II SA/Gl 9/26, CBOSA).
Należy dodać, że brak potwierdzenia odbioru nie powinien być kompensowany wydrukiem z systemu śledzenia przesyłek, lecz sanowany poprzez wszczęcie postępowania reklamacyjnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wadliwie sporządzony dowód doręczenia przesyłki pocztowej, który nie pozwala na ustalenie wszystkich okoliczności, o których mowa w art. 44 k.p.a., nie korzysta z mocy dowodowej dokumentu urzędowego. Przepis art. 76 k.p.a., który definiuje pojęcie dowodu w postępowaniu administracyjnym wymaga, aby dokument urzędowy sporządzony był w przepisanej formie. Stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl § 2 przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. Należy w związku z tym stwierdzić, że brak ww. adnotacji, wskazuje na uchybienia w procedurze doręczenia zastępczego powodujące, że organ administracji publicznej nie może w tej sprawie skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia pisma.
Wskazać również należy na zasady "używania" potwierdzeń nadania przesyłek przez wyznaczonego operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne. Otóż w myśl art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1640 z późn. zm.) potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez operatora wyznaczonego oraz wydruk potwierdzenia nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pobrane samodzielnie z systemu teleinformatycznego operatora wyznaczonego służącego do nadawania rejestrowanych przesyłek pocztowych lub przekazów pocztowych mają moc dokumentów urzędowych. Przez potwierdzenie nadania należy również rozumieć potwierdzenie odbioru. Zasady wykonywania usług pocztowych, w tym warunki przyjmowania i doręczania przesyłek pocztowych określa natomiast regulamin świadczenia usług pocztowych (art. 21 ust. 2 pkt 3 Prawa pocztowego).
Z kolei w § 13 Regulaminu świadczenia usług pocztowych (dostępnego na stronach internetowych Biuletyny Informacji Publicznej Poczty Polskiej) wskazano, że nadawca przesyłki rejestrowanej przed nadaniem wypełnia odpowiedni dla danej usługi formularz nakładu Poczty Polskiej (ust. 1 pkt 1 lit. a)). Natomiast zgodnie z § 13 ust. 4 Regulaminu stosowanie przez nadawcę przesyłki rejestrowanej nadawanej w obrocie krajowym formularza zgodnego z wzorem umieszczonym przez Pocztę Polską na stronie internetowej www.poczta-polska.pl, a także dostępnego we wszystkich placówkach pocztowych nie wymaga zatwierdzenia, o którym mowa w ust.
2. Na stronie internetowej Poczty Polskiej można z kolei znaleźć szczegółowo określony wzór formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym, określający zarówno jego wymogi techniczne, jak i jego formę graficzną. Ważnym elementem na tym potwierdzeniu odbioru jest następujące stwierdzenie: "Doręczenie przesyłki następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.". Z tego wynika, że to już tzw. "zwrotka" informuje adresata, czego przesyłka może dotyczyć, a w szczególności, że jej odbiór może wywołać skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu w postępowaniu administracyjnym. "Zwrotka" nie zawierająca tego stwierdzenia może z kolei wprowadzać adresata w błąd, że jest to przesyłka nieistotna, doręczana poza postępowaniem administracyjnym, której odbiór albo jego odmowa nie może wywoływać negatywnych skutków dla adresata. Trzeba zatem przyjąć, że umieszczenie na zwrotce informacji, o której mowa jest realizacją jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czyli nałożonego na organ administracji publicznej obowiązku informowania stron okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Ponadto zauważyć należy, iż formularz potwierdzenia odbioru przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym, w odróżnieniu od druku obowiązującego na zasadach ogólnych, zawiera na rewersie szczegółowe informacje dotyczące doręczenia, korespondujące z wymogami prawidłowego doręczenia określonymi w przepisach k.p.a., m.in. określenie kategorii podmiotu, któremu przesyłka została doręczona/wydana, miejsca jej wydania, daty i podpisu doręczającego/wydającego itd. Tymczasem znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do skarżącego, mającej zawierać decyzję z [...] września 2025 r. to właśnie tzw. "żółta zwrotka", czyli stosowana na zasadach ogólnych, przy tzw. "zwykłych doręczeniach", a nie w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie którym zastosowanie zwrotki doręczenia przesyłki na zasadach ogólnych (tzw. "żółtej zwrotki") może skutkować trudnościami, czy wręcz niemożliwością ustalenia, czy operator pocztowy należycie wykonał usługę doręczenia przesyłki pocztowej doręczanej w trybach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2025 r., II SA/Go 13/25, CBOSA).
Zwrócić należy uwagę, że z potwierdzenia odbioru nie wynika oznaczenie co do rodzaju doręczanego pisma (tj. decyzji), jego numeru i daty lub sygnatury sprawy. Zatem nawet nie można z całą pewnością stwierdzić, nie wynika to bowiem z treści ww. potwierdzenia odbioru, że zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczy doręczenia decyzji z dnia [...]września 2025 r.
Z powyższych względów w ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie uznał, iż decyzja organu I instancji została [...] września 2025 r. skutecznie doręczona skarżącemu. Ocenie organu powinna podlegać prawidłowość doręczenia decyzji, a kwestia ta nie została w sposób prawidłowy wyjaśniona. Organ odwoławczy naruszył zatem przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1-4 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosować się do ceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku, czego następstwem powinno być rozpoznanie merytorycznie odwołania wniesionego przez skarżącego.