Uzasadnienie
1. Dnia [...] lutego 2026 r. dwaj upoważnieni inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] przeprowadzili kontrolę w sklepie D., przy ul. [...] w [...]. Kontrola została przeprowadzona z udziałem kierownika sklepu i jego zastępcy. Jej celem była "kontrola jakości wyrobów czekoladowych w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami i wymaganiami, których spełnienie zostało zadeklarowane w oznakowaniu produktu, w tym badania laboratoryjne oraz znakowanie". Zakres kontroli obejmował "jakość handlową wyrobów czekoladowych w okresie bieżącym". W jej rezultacie stwierdzono, że sprzedawany w sklepie produkt w ilości 16 sztuk (1, 44 kg) "czekolada mleczna z nadzieniem (40%) karmelowym o masie netto 90 g" posiadał nieaktualną datę minimalnej trwałości ("najlepiej spożyć przed końcem 01.2026").
Przebieg i dokładne ustalenia kontroli znajdują się w jej protokole i dołączonej do niego dokumentacji (wydruki z akt administracyjnych w wersji elektronicznej k. 30-41 akt sądowych).
Na tej podstawie zaleceniem pokontrolnym z dnia [...] marca 2026 r. nr sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] zobowiązał D. [...] (skarżąca) do usunięcia nieprawidłowości w terminie 7 dni od otrzymania pisma do wykonania zalecenia o treści: "wprowadzając do obrotu środki spożywcze należy przestrzegać dat minimalnej trwałości" z jednoczesnym nałożeniem obowiązku powiadomienia organu o jego wykonaniu (k. 28 akt sądowych).
W zaleceniu organ opisał przebieg kontroli i jej ustalenia oraz wskazał podstawy prawne nałożonego obowiązku – art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1448) oraz art. 30b i 40a ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1980; dalej ustawa o jakości handlowej).
- 2. Na to zalecenie D. [...] wniosła z zachowaniem terminu skargę do tutejszego sądu zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691., dalej k.p.a.) przez naruszenie właściwości rzeczowej;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 30b ustawy o jakości handlowej oraz art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez błędne zastosowanie i bezpodstawne wydanie zaleceń pokontrolnych zobowiązujących do przestrzegania dat minimalnej trwałości wprowadzanych do obrotu produktów.
Mając na uwadze wskazane zarzuty wniesiono o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaleceń pokontrolnych z dnia [...] marca 2026 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie miał kompetencji do wydania przedmiotowych zaleceń pokontrolnych. Podniesiono, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o jakości handlowej oraz art. 3 pkt 5 tejże ustawy, "jakość handlowa" oznacza "cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi". Nadto, że w myśl art. 2 pkt 4 tej ustawy jej przepisy nie dotyczą wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach.
Zdaniem skarżącej z powyższego jednoznacznie wynika, że zakres jakości handlowej obejmuje wyłącznie te aspekty oznakowania produktów, które nie dotyczą wymagań sanitarnych i zdrowotnych w tym kwestii upływu daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia produktów, o której mowa w art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organem właściwym do wykonywania przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest w ocenie skarżącej wyłącznie Państwowa Inspekcja Sanitarna.
Nadto wskazano, że w świetle orzecznictwa skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie jest dopuszczalna.
3. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoją właściwość rzeczową w sprawie podniósł, że definicja jakości handlowej obejmuje wymagania wynikające z oznakowania artykułu rolno - spożywczego, a obowiązek podawania informacji o dacie minimalnej trwałości lub terminie przydatności do spożycia na opakowaniu wynika z art. 2 ust. 2 lit. rozporządzenia nr 1169/2011 (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności [...], Dz.U. UE L.2011.303.18), co obejmuje informacje dotyczące danego środka spożywczego udostępniane konsumentowi finalnemu za pośrednictwem etykiety, innych materiałów towarzyszących lub innych środków, w tym nowoczesnych narzędzi technologicznych lub przekazu ustnego.
W ocenie organu dane w zakresie daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia stanowią deklaracje producenta i są elementem jakości handlowej. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] i jego inspektorzy są właściwi do przeprowadzenia kontroli daty minimalnej trwałości i terminu przydatności do spożycia zadeklarowanych w oznakowaniu artykułu rolno-spożywczego.
Organ powołał się również na treść rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1) przewidującego, że generalną zasadą prawa żywnościowego jest zapewnienie konsumentom podstawy do dokonywania świadomych wyborów dotyczących spożywanej przez nich żywności i uniemożliwienie jakichkolwiek praktyk, które mogłyby wprowadzić konsumenta w błąd.
Wskazał też na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie nadania funkcjonariuszom Inspekcji Weterynaryjnej, Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych oraz Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1213), na podstawie których funkcjonariusze organu mają uprawnienia do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone m.in. w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Do zakresu tej kontroli należą w szczególności decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie oraz postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Zaskarżalne do sądu są także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Kwestia zaskarżalności zalecenia wydanego w oparciu o art. 30b ustawy o jakości handlowej jest w przeważającej mierze rozstrzygana na korzyść drogi sądowej (z najnowszych por. wyroki NSA z dnia 24 marca 2026 r., II GSK 2277/22; 5 lutego 2026 r., II GSK 2015/22;10 lipca 2025 r., II GSK 21/25 oraz 28 maja 2024 r., II GSK 1713/23; CBOSA). Stanowisko przeciwne jest wyjątkiem (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia8 lipca 2026 r., III SA/Lu 269/26). Sąd opowiada się za stanowiskiem dominującym, tym bardziej, że kwestia zaskarżalności była już rozważana na tle odrzucenia skargi przez sąd I instancji w postanowieniu NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II GSK 2522/14, w którym stwierdzono, że zalecenia pokontrolne zawierają cechy właściwe dla czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa.
5. W sprawie nie jest sporny stan faktyczny i ustalenia poczynione podczas kontroli. Są one jednoznaczne i wynikają jasno z akt sprawy. Kwestia sporna dotyczy właściwości rzeczowej organu i na niej koncentruje się dalszy wywód.
Sąd podziela w pełni stanowisko organu, że Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych ma kompetencje do kontroli i wydawania zaleceń pokontrolnych dotyczących daty minimalnej trwałości oraz terminu przydatności do spożycia środka spożywczego. Kompetencja ta nie jest wyłączna, gdyż Państwowa Inspekcja Sanitarna (PIS) sprawuje również nadzór nad tymi elementami oznakowania, ale z perspektywy bezpieczeństwa żywności. Z przepisów i argumentów podniesionych w skardze nie wynika wniosek, że kompetencje obu organów są rozłączne.
Mając na uwadze cele i funkcje kontroli kompetencje te mogą się w niektórych aspektach krzyżować co jest zabronione i co sprzyja realizacji nadrzędnego celu jakim jest bezpieczeństwo zdrowia konsumentów, bo przecież jest to jeden z najistotniejszych aspektów jakości handlowej. Jaki bowiem sens z punktu widzenia dóbr, którym ona służy miałaby kontrola tej jakości, gdyby wyłączyć z niej elementy bezpieczeństwa żywności. Skoro żaden przepis rangi ustawy takiego wyłączenia nie konstruuje, to funkcjonalna wykładnia przepisów art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 30b i 40a ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej prowadzi do wniosków przedstawionych przez organ.
6. Takie też jest dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych, w którym konsekwentnie przyjmuje się, że nieprawidłowości w oznakowaniu dat przydatności do spożycia stanowią naruszenie wymagań jakości handlowej. W szczególności podanie niezgodnych z prawdą danych co do terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości jest przesłanką uznania artykułu za zafałszowany (art. 3 pkt 10 lit. h ustawy o jakości handlowej. Wskazuje się tu, że chodzi tu produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej (art. 3 pkt 10 lit. c ustawy; por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., II GSK 3090/17, CBOSA).
W odniesieniu do kontroli przeprowadzanych przez Inspektorów Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zwrócić należy uwagę na cele prawa żywnościowego - których istota wyraża się w potrzebie zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia konsumentów i zagwarantowania im prawa do informacji poprzez zapewnienie odpowiedniego informowania na temat spożywanej przez nich żywności, a tym samym umożliwienia dokonywania świadomych wyborów, co jest niezbędne dla zapewnienia dobra konsumentów - a co za tym idzie, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z treści oraz funkcji art. 6 i art. 7 ust. 1 i ust. 2 cytowanego wyżej i powoływanego trafnie przez organ rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2026 r., II GSK 1173/23, CBOSA).
- 7. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności:
- - co do właściwości środka spożywczego, a w tym co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji (lit. a),
- - przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada (lit. b).
Z kolei art. 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia przewiduje, że informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.
Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno krajowe regulacje zawarte w ustawie o jakości handlowej, jak i przywołane przepisy unijne sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Naruszanie ww. zasad oznacza naruszenie interesu konsumenta (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2014 r., II GSK 2033/13; 25 lutego 2020 r., II GSK 3788/17, 5 maja 2021 r, II GSK 1019/18 oraz 5 lutego 2026 r., II GSK 2015/22, CBOSA). Oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej.
Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny, jasny i łatwo zrozumiały dla konsumenta, co dotyczy także daty minimalnej trwałości/termin przydatności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2025 r., II SA/Po 361/25).
8. Z tych względów zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. W kontrolowanym akcie i poprzedzającym go postępowaniu sąd nie doszukał się także innych niż podniesione w skardze naruszeń prawa, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. Skarga podlegała zatem oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).