Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2025 r. nr [...] nakazującą J.S. i P.S. dokonanie rozbiórki muru długości 7,79 m zlokalizowanego na działce nr [...] przed oknami budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Dnia 20 września 2022 r. do PINB [...] wpłynęło pismo M. B. w sprawie muru powstałego przed oknami w budynku przy ul. [...]. PINB uzyskał od Miejskiego Konserwatora Zabytków informację, iż nieruchomość położona jest na obszarze w promieniu 500 m od granicy ścisłej ochrony konserwatorskiej miasta [...] – w konsekwencji czego roboty budowlane na tym obszarze, w tym budowa muru, wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej. W toku oględzin w dniu [...] marca 2023 r. ustalono, iż działka nr [...] zlokalizowana jest w środku zwartej zabudowy. Mur wykonany jest z pustaków betonowych ułożonych w rzędzie 10 pustaków (w poziomie) o wysokości około 2,40 m plus dachówka. Długość muru wynosi 7,80 m. Zakończony jest dachówką skierowaną spadkiem w stronę działki nr [...]. Mur na działce nr [...] przylega bezpośrednio do ściany budynku nr [...] i usytuowany jest równolegle do granicy działki nr [...]. Odległość muru od ściany budynku wynosi ok. 8 cm. Na rozprawie administracyjnej dnia 26 lipca 2024 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] PINB Miasto [...] nakazał rozbiórkę powyższego muru jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm. – w wersji obwiązującej w dacie tej decyzji, dalej p.b.). Mur stanowi ogrodzenie odgradzające nieruchomość inwestorów od okien lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...]. Został wybudowany na działce już zabudowanej. Jego wysokość przekracza 2,20 m, przy tym jest zlokalizowany na terenie wpisanym do rejestru zabytków, dlatego realizacja takiej inwestycji wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz uzgodnienia z właściwym organem konserwatorskim. Usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia w odległości 8 cm od otworów okiennych sąsiedniego budynku budzi uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla mieszkańców sąsiedniego budynku.
Nadto ogrodzenie to narusza § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – powoduje bowiem zacienienie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] [...]WINB na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie tej decyzji, dalej k.p.a.) uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy, w dniu [...] czerwca 2025r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, że wysokość muru wynosi od 2,12 do 2,17 m (z uwagi na nierówności terenu), długość wynosi ok. 7,79 m, odległość od ściany zewnętrznej budynku nr [...] wynosi 8 cm. Zmniejszeniu uległa wysokość muru – przez zdjęcie jednego rzędu pustaków z dachówką. Pismem z dnia [...] lipca 2025 r. zarządca budynku wyjaśnił, że obecnie nie ma w planach robót remontowych elewacji budynku, natomiast podjął kroki w sprawie przeprowadzenia remontu dachu. Dnia 24 czerwca 2025 r. inwestor zwrócił się o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania w równolegle toczącej się sprawie dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na wykuciu otworów drzwiowego i okiennego oraz zamocowania w nich drzwi zewnętrznych i okna w ścianie szczytowej (nośnej) w lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...], alternatywnie o wydanie w pierwszej kolejności decyzji w tej właśnie sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2025 r. nr [...] PINB wyjaśnił, iż z uwagi na lokalizację muru przed oknami budynku nr [...], badanie stanu technicznego budynku w obrębie tego muru jest utrudnione. Brak dostępu do ścian zewnętrznych budynku może wpłynąć na utrzymanie budynku we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Choć nie ma w planach robót remontowych elewacji budynku, to takie plany są w kwestii remontu dachu. Powyższe powoduje konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki.
W wydanej na skutek wniesionego przez P. S. odwołania decyzji z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...][...]WINB podzielił kwalifikację spornego muru jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. – w tym przypadku ogrodzenia, nie można go natomiast uznać za obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.b. Pozwala to na zastosowanie do tego obiektu art. 50 i 51 p.b.
Obiekt ten obecnie nie przekracza wysokości, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 21 p.b., tzn. 2,20 m. Jednak zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagają dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, poprzedzonego pozwoleniem wydanym na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Teren inwestycji położony jest na obszarze w promieniu 500 m od granicy ścisłej ochrony konserwatorskiej miasta [...]. Roboty budowlane w tym obszarze, w tym budowa muru, wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji. W rezultacie działania naprawcze organu powiatowego, prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i 51 p.b., były zgodne z prawem.
Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ I instancji powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., który uprawnia organ do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania) bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. [...]WINB podzielił stanowisko organu l instancji o braku możliwości legalizacji omawianych robót budowlanych i w konsekwencji o konieczności wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ I instancji zastosował się też do zaleceń zawartych w treści decyzji kasacyjnej z [...] lutego 2025 r. Okoliczności sprawy wskazują, iż budowa przedmiotowego muru spowodowała naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów innych aktów prawnych. Usytuowanie ogrodzenia w bliskiej odległości od budynku nr [...] narusza uzasadniony interes właścicieli tego budynku, wynikający z ustawowego obowiązku utrzymania obiektu w należytym stanie (art. 5 ust. 2 p.b.). Przede wszystkim jednak takie usytuowanie muru uniemożliwia wykonanie ewentualnych robót remontowych w tym budynku w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
W ocenie [...]WINB decyzja organu I instancji została wydana w zgodzie z przepisami postępowania oraz przepisami prawa materialnego.
Od powyższej decyzji [...]WINB P. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.;
- 2) prawa materialnego: art. 50 i art. 51 p.b. poprzez uznanie, że zakwalifikowanie spornego muru jako urządzenia budowlanego jest poprawne i pozwala na zastosowanie tych przepisów.
Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wywiedziono m.in., iż w ocenie strony organy I instancji przyjął nieprawidłową kwalifikację prawną spornego obiektu jako urządzenia budowlanego, która w dodatku nie została należycie uzasadniona, zaś [...]WINB błędnie nie wyeliminował tego uchybienia, nie uchylił decyzji I instancji, nie odniósł się do zarzutów odwołania, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Skutkowało to również naruszeniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zostało nadto przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika, że kwalifikacja prawna spornego obiektu jest poprawna i że możliwe było zastosowanie art. 50 p.b. Uniemożliwiło to skarżącemu skuteczną ochronę swych praw oraz zrozumienie podstaw nałożonych obowiązków, czym naruszono zasady wynikające z art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącego sporny mur jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.b. Definicja obiektu małej architektury jest nieostra, a katalog obiektów tego rodzaju niewyczerpujący. Jednak na wspólną cechą obiektów małej architektury jest ich niewielki rozmiar, który trzeba oczywiście oceniać w kontekście otaczającej je zabudowy. Budowa obiektów małej architektury na terenie prywatnym nie wymaga ani zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, ani pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 19 p.b.).
Przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej ogrodzenia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych należy przyjąć pojęcie ogrodzenia występujące w języku potocznym. Ze Słownika PWN wynika, że ogrodzeniem jest to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur. Definicja ta wskazuje więc na funkcję ogrodzenia. Ogrodzić można jakiś teren, technologia wykonania tego ogrodzenia może być dowolna. Przez ogrodzenie terenu można również rozumieć odgrodzenie się od innego terenu, np. sąsiada i nie musi to oznaczać ogrodzenia całej danej nieruchomości określonego podmiotu, która to nieruchomość może graniczyć z nieruchomościami kilku innych podmiotów. Ogrodzeniem jest każda związana z podłożem konstrukcja, wzajemnie oddzielająca od siebie poszczególne działki, ustanawiająca przeszkodę, która – jakkolwiek w różnym stopniu – funkcjonalnie stanowi ograniczenie w dostępności ogrodzonej działki.
Ogrodzenie powinno stanowić urządzenie mające na celu ochronę obiektu budowlanego przed dostępem osób trzecich czy zwierząt. Konieczna jest w każdej sprawie konkretna analiza funkcji takich rozgraniczeń (konstrukcji i celu ich zastosowania w kontekście innych okoliczności faktycznych). Jeżeli zatem obiekt, pełniąc podwójną rolę, uniemożliwia wejście na teren, zabezpiecza przed dostępem z zewnątrz (tworząc zewnętrzne ogrodzenie), stanowi wyraźną barierę komunikacyjną i oddziela działki od innych terenów, można go uznać za ogrodzenie, o którym mowa w przepisach p.b. Za ogrodzenie w rozumieniu prawa budowlanego nie może być natomiast uznany obiekt stanowiący ogrodzenie wewnętrzne, umieszczone wzdłuż ogrodzenia, w pewnej odległości od niego, który nie oddziela od siebie poszczególnych działek, nie stanowiący samodzielnego ogrodzenia, ale będący elementem przynależnym do terenu, na którym jest usytuowany i funkcjonujący niezależnie od ogrodzenia właściwego.
Mur ten stanowi zabezpieczenie przed nieuprawnionym wtargnięciem na nieruchomość z jednego lokalu znajdującego się w budynku przy ul. [...], w którym w wyniku samowoli budowlanej nielegalnie wykonano otwory drzwiowe i okienne w ścianie oddzielającej nieruchomość skarżącego od budynku mieszkalnego. To ściana budynku stanowi ogrodzenie nieruchomości (od jednego sąsiada), a nie sporny mur, który znajduje się na nieruchomości skarżącego i usytuowany jest wzdłuż właściwego ogrodzenia (ściany budynku). Sporny obiekt jest niewielki (nie jest widoczny z zewnątrz posesji) i nie jest ogrodzeniem. Nie otacza nieruchomości nawet z jednej strony i nie odgradza działki nawet od jednej nieruchomości sąsiedniej. Nieruchomość, na której jest usytuowany mur była ogrodzona ze wszystkich stron już przed wybudowaniem muru. Jest on zatem obiektem małej architektury, a nie ogrodzeniem. Zatem sporny mur nie jest urządzeniem budowlanym, lecz obiektem malej architektury i nie było postaw do zastosowania art. 50 i 51 p.b.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyły obydwie strony postępowania
Przedmiot kontroli stanowiła decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2025 r. nr [...] nakazującą J. S. i P. S. jako inwestorom dokonanie rozbiórki muru długości 7,79 m oraz wysokości od 2,12 m do 2,17 m zlokalizowanego na działce nr [...] w odległości 8 cm przed ścianą budynku przy ul. [...].
Skarga okazała się niezasadna.
Jak wynika z treści art. 3 pkt 9 p.b., przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W ocenie organu mur ten stanowił ogrodzenie. Z kolei zdaniem skarżącego mur stanowił obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.b., w myśl którego należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.
Przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji pojęcia "ogrodzenie". W przypadku niezdefiniowania danego pojęcia przez prawodawcę, celem ustalenia jego normatywnego znaczenia, należy sięgnąć do powszechnego rozumienia tego pojęcia, w procesie wykładni można także posiłkowo uwzględnić definicje w innych przepisach prawnych. Każdy obiekt budowlany winien być kwalifikowany przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, tzn. funkcję jaką ma pełnić lub już pełni (por. m.in. wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 1302/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co do znaczenia tego pojęcia, organ zasadnie zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji, iż chociaż przepisy prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji ogrodzenia, jednakże w potocznym rozumieniu chodzi niewątpliwie o oddzielenie działki od innych terenów, stanowiące barierę komunikacyjną (por. m.in. wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2012 r., II SA/Lu 603/12, WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2024 r., II SA/Bd 322/24). Zgodnie zaś z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego (por. S. Dubisz (red.), Warszawa 2003, s. 180) pod pojęciem "ogrodzenie" należy rozumieć "to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur", utrudniające wejście lub wyjście – choć niekoniecznie z wszystkich stron (por. wyroki WSA w Kielcach z 30 marca 2011 r., II SA/Ke 776/10 oraz WSA w Poznaniu z 9 marca 2023 r., IV SA/Po 740/22). Zgodnie z językowymi regułami znaczeniowymi należy zatem uznać, iż ogrodzeniem jest każda związana z podłożem konstrukcja, która wzajemnie oddziela od siebie poszczególne działki.
Przytoczona definicja wskazuje na funkcję ogrodzenia – ogradzającą dany teren, np. od sąsiada. Technologia wykonania ogrodzenia może być dowolna. Przy czym przez ogrodzenie jakiegoś terenu można również rozumieć odgrodzenie się, np. od sąsiada i nie musi to oznaczać ogrodzenia całej danej nieruchomości określonego podmiotu, która to nieruchomość może graniczyć z nieruchomościami kilku innych podmiotów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2025 r., II SA/Bd 696/24).
Zakwalifikowanie przez organy orzekające w sprawie spornego obiektu jako ogrodzenia należy zatem uznać za prawidłowe, w szczególności gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż sporny mur został wzniesiony w odległości 8 cm od ściany budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny uczestniczki postępowania M. B..
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko w pewnych, określonych w art. 3 pkt 9 p.b. okolicznościach. Kwalifikacja taka jest dopuszczalna tylko w sytuacji, gdy ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewnia możliwość korzystania z niego. Ustawa traktuje ogrodzenie jako urządzenie budowlane pod warunkiem istnienia związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy) a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. W innych okolicznościach, a więc w szczególności w sytuacji braku innego obiektu budowlanego lub też braku wspomnianego związku, przyjmować należy odmienną kwalifikację ogrodzenia z punktu widzenia przepisów p.b., tj. jako obiektu budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z 6 października 2015 r., II OSK 231/14). Przyjmuje się również, iż ogrodzenie działki już zabudowanej niewątpliwie jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami zgodnie z definicją urządzenia zawartą w art. 3 pkt. 9 p.b., ale jest też budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 p.b., wchodzącą w zakres szerokiego pojęcia obiektu budowlanego (por. m.in. wyroki NSA z 28 października 2009 r., II OSK 1709/08 oraz WSA w Bydgoszczy z 29 października 2024 r., II SA/Bd 643/24).
Jeśli zatem przyjąć, że ogrodzenie – w przypadku istnienia budynku – stanowi urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, konsekwentnie trzeba przyjąć, że jest ono częścią obiektu budowlanego. Nie ma bowiem znaczenia fizyczne połączenie struktury ogrodzenia z bryłą budynku, gdyż definicja urządzenia budowlanego wymaga tylko, by było ono związane z obiektem budowlanym funkcjonalnie, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Niezależnie jednak od tego, czy ogrodzenie jest budowane jako część obiektu budowlanego, czy też jako odrębny obiekt budowlany, mieści się zawsze w definicji obiektu budowlanego lub jego części (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz z 23 października 2019 r., II OSK 2900/17).
W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w ramach postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego uprawnione są do zastosowania środków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., celem doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych w sposób sprzeczny z wymogami wynikającymi z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b., do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego (w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakaz rozbiórki może zostać wydany, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 p.b. wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko rozebranie wzniesionego obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z 2 września 2025 r., II OSK 538/23).
Kwestia obniżenia wysokości spornego muru do 2,12 – 2,17 m (a więc poniżej przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 21 p.b. wysokości 2,20 m) nie ma w tym przypadku znaczenia, gdyż jak wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., określone w art. 50 – 51 p.b. uprawnienia organów nadzoru budowlanego obejmują m.in. sytuacje wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy prawidłowo powołały się na treść art. 5 ust. 1 pkt 3, pkt 8 oraz pkt 9 p.b., w myśl których obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego, odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej, a także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Takie zaś usytuowanie ogrodzenia w odległości 8 cm przy budynku nr [...] narusza uzasadniony interes właścicieli tego budynku, wynikający z ustawowego obowiązku utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 p.b.).
W szczególności uniemożliwia to przeprowadzenie ewentualnych robót remontowych ściany zewnętrznej, równoległej do spornego muru, czy też innych elementów zewnętrznych związanych z tą ścianą omawianego budynku, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym przytoczonego przez organ § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. Nr 47 poz. 401), albowiem nie jest możliwe spełnienie wymogu wynikającego z tego przepisu z powodu wskazanej wyżej odległości spornego muru od ściany, jak również uniemożliwia ewentualne ustawienie rusztowania przy ścianie budynku nr [...].
Wobec powyższego stanowisko organów orzekających w sprawie o braku możliwości legalizacji omawianych robót budowlanych i w konsekwencji o konieczności wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazującego rozbiórkę spornego obiektu, należy uznać za prawidłowe i nie naruszające przepisów prawa.
Z kolei kwestia legalności robót budowlanych przeprowadzonych przez M. B. w budynku przy ul. [...] (tzn. otworu okiennego i otworu drzwiowego) nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, podlega natomiast badaniu w innej sprawie, zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Go 168/68.
Na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, w pełni wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy. Skarżący nie podważył przy tym skutecznie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy.
Brak jest również podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie organ II instancji ograniczył się jedynie do samego zbadania zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie rozpatrując sprawy w całości i nie wydając decyzji co do meritum. Okoliczność, że organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, podobnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wysnuł takie same wnioski nie świadczy o tym, że nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3326/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza akt niniejszej sprawy, w szczególności zaskarżonej decyzji [...]WINB wskazuje, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające przyjęcie, iż została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania.
Jeśli chodzi o podniesiony w skardze zarzut naruszenia praw J. S., R. B. oraz D. B. poprzez brak zawiadomienia o oględzinach wyznaczonych na [...] marca 2023 r., wskazać należy, iż zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu czy też jego części może podnieść jedynie podmiot, którego to dotyczy. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, nie mają prawa do zastępowania strony uprawnionej i podnoszenia zarzutu w tym zakresie (wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08). Wynika to stąd, iż tego rodzaju zarzut jest równoznaczny z przesłanką wznowienia postępowania, sformułowaną w art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącą niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy. Jest ona ściśle związana z art. 147 zdanie drugie k.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu zwykłym przed sądem administracyjnym, które – tak jak wznowienie postępowania – służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej.
Zatem również w toku kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. m.in. wyroki NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2009/15). Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby ocenić stanowisko, według którego w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny, raz uzależnia się możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tę uznaje za nieistotną. Prowadziłoby to do sytuacji gdy podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyskałby orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu decyzji, której nie kwestionuje, wydane jakoby w imię ochrony jego praw.
W związku z powyższym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego podniesienia takiego zarzutu przez stronę, której prawo zostało naruszone. Tylko taka strona może się powoływać na ten zarzut przed sądem rozpatrującym skargę na decyzję (wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., I OSK 844/18). Powyższe przesądza o bezzasadności również tego zarzutu.
Skarżący został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania oraz miał zapewniony w nim udział. Dowody zostały zebrane w sposób wyczerpujący, obiektywny, z zachowaniem zasady swobodnej ich oceny, lecz nie noszącej znamion dowolności, co czyni zadość zasadom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 tej ustawy. Tym samym zaakceptować należy ustalenia faktyczne organów, gdyż znajdują one odzwierciedlenie w materiale dowodowym, natomiast skarżący ustaleń tych skutecznie nie podważył.
Jednocześnie nie przedstawił dowodów, które uzasadniałyby ustalenia odmienne. Wszechstronnej analizy sprawy dowodzą też uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). O naruszeniu prawa materialnego czy też przepisów postępowania nie świadczy również fakt, iż organy wydały w sprawie decyzję niezgodną z oczekiwaniem strony.
W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, by organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy bądź nieobiektywny. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.