Uzasadnienie
W dniu 20 listopada 2019 r. J.K. złożyła w Wydziale Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem J.K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączono orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia o zaliczeniu J.K. do grupy trzeciej inwalidzkiej ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od 1960 r., wypis z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z dnia [...] maja 1989 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych, powołując się na przepisy art. 104, art. 107 ust. 1 k.p.a., art. 17 ust. 1, 1b, 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – określanej dalej jako u.ś.r.) odmówił przyznania J.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J.K.. W uzasadnieniu organ podał, że J.K. na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dna [...] marca 2019 r., znak [...] jest uprawniona do emerytury, wobec powyższego na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy podał, że wadliwa była interpretacja przywołanych przepisów dokonana przez organ I instancji prowadząca do uznania, że przeszkodą w przyznaniu J.K. świadczenia pielęgnacyjnego jest m.in. to, że niepełnosprawność J.K. powstała po ukończeniu 18 roku życia, co oznacza, że organ ten uznał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 i błędnie zastosował art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który w kwestii pozbawiania wnioskodawców tytułu do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem emerytury bądź renty z ZUS-u z tytułu częściowej niezdolności do pracy stwierdził, że jest to niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak z uwagi na to, że wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw RP w dniu 8 lipca 2019 r., to skutki prawne obowiązują dopiero od 7 stycznia 2020 r. W momencie natomiast rozpoznawania wniosku J.K. istniała negatywna przesłanka do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium zasugerowało stronie, aby ponownie złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad mężem.
Wnosząc skargę J.K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i taką wykładnię tego przepisu, która pozbawia w całości skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mającą ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, a tym samym pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych wyrażonych w Konstytucji RP - art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2, przez co decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych;
- 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości motywy rozstrzygnięcia wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy jednak podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu której wnioskodawczyni rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. np wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z dnia 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018 r., II SA/Go 274/18).
Nie można natomiast zgodzić z dokonaną przez organy interpretacją przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu przepisu (wykładni językowej), przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w pełni aprobując stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18, zaakceptowane i przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, iż celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Jak wskazały Sądy w powyższych wyrokach narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art.
2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Stanowisko powyższe zostało wyrażone także w innych wyrokach sądów administracyjnych, np: WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. III SA/Kr 137/19, z 6 grudnia 2019 r. III SA/Kr 1123/19, WSA w Gliwicach z 12 września 2019 r. II SA/Gl 1234/19, WSA w Gdańsku z 12 września z 24 grudnia 2019 r. III SA/Gd 472/19, WSA w Gliwicach z 27 września 2019 r. II SA/Gl 1035/19, z 24 grudnia 2019 r. II SA/Gl 1101/19, WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 II SA/Po 827/19, WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r. II SA/Rz 828/19, oraz wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19. Należy zauważyć, że w wyroku z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, a wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego poglądu, albowiem w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. mowa jest o ustalonym prawie do świadczenia (w tym przypadku ustalonej emeryturze), a nie o świadczeniu faktycznie pobieranym.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto.