Uzasadnienie
Obecnie skarżąca O. K., obywatelka Ukrainy (ze statusem UKR), wnioskiem z dnia 2 lutego 2026 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na syna P., na okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r.
ZUS decyzją z 20 kwietnia 2026 r. odmówił skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia "z powodu posiadania tytułu ubezpieczeń, który nie uprawnia do świadczenia". Organ wskazał, prawdopodobnie w ramach uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, że "nie możemy przyznać Panu/Pani świadczenia wychowawczego, ponieważ na podstawie weryfikacji danych zawartych w ZUS podlega Pan/Pani ubezpieczeniom z tytułu, który nie jest aktywnością zawodową, określoną w art. 2 pkt 1a) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w miesiącu: Luty 2026r.". Dalej wymienił jeszcze jako podstawę prawną ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576, z późn. zm.) – bez wskazania konkretnego jej przepisu lub przepisów. Poza tym decyzja zawierała pouczenia co do odwołania, a także co do przetwarzania danych osobowych.
Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Prezes ZUS, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. ca), art. 1 ust. 2a oraz art. 2 pkt 1a lit. a-h ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (obecnie: Dz. U. z 2026 poz. 508), zwanej dalej ustawą 800+. Powołując się na te przepisy organ zauważył, że podleganie ubezpieczeniom społecznym z tytułu otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego oraz opłacania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wychodzi poza katalog aktywności zawodowej w rozumieniu cytowanej ustawy. Organ ustalił, że skarżąca nie została pozbawiona prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko posiadające orzeczenie o niepełnosprawności.
W związku z tym, w ocenie organu, nie przysługuje jej świadczenie wychowawcze na syna P. we wnioskowanym okresie, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki aktywności zawodowej określonej w art. 2 pkt 1a ustawy 800+.
Organ odwoławczy jako podstawę prawną wydanej decyzji, poza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 1 ustawy 800+, wskazał na ustawę z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337), zwaną dalej specustawą, oraz ustawę z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301). W przypadku obu tych ustaw organ nie wskazał konkretnych ich przepisów.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 26 ust. 1 pkt 2 specustawy (w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2026 r.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko w rodzinie nie zwalnia samotnej matki z obowiązku wykazania innej aktywności zawodowej przy ubieganiu się o świadczenie wychowawcze na drugie dziecko;
- 2. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez zignorowanie faktu, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z ustawowym i bezwzględnym zakazem podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna.
Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie zasad współżycia społecznego oraz art. 18 i art. 71 Konstytucji RP, które nakładają na państwo obowiązek szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodzinom wielodzietnym, niepełnym oraz wychowującym dzieci z niepełnosprawnościami.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P. M..
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła m.in., że jest matką samotnie wychowującą dzieci (jest osobą rozwiedzioną). Jedno z jej dzieci - D., posiada prawomocne orzeczenie o niepełnosprawności i wymaga całodobowej, stałej opieki. Z tego tytułu decyzją właściwego organu zostało jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne (na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W ocenie skarżącej ZUS dokonał zbyt profiskalnej i wyłącznie językowej wykładni wyżej cytowanego przepisu (chodzi o art. 1 ust. 2a ustawy 800+ - przyp. Sądu), uznając, że skoro orzeczenie o niepełnosprawności dotyczy syna D., a nie syna P. (na którego składany jest wniosek), to zwolnienie z obowiązku pracy nie dotyczy skarżącej. Taka interpretacja stoi w sprzeczności z celem ustawodawcy (ratio legis). Ustawodawca wprowadził to zwolnienie, ponieważ osoba opiekująca się dzieckiem niepełnosprawnym ma obiektywne i prawne przeszkody w podjęciu pracy zarobkowej.
Skarżąca podkreśliła, że pobieranie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z ustawowym zakazem podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Gdyby podjęła pracę, aby spełnić wymóg ZUS do otrzymania 800+ na syna P., straciłaby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na drugie, ciężko chore dziecko. Jeden organ (Prezydent Miasta) zabrania jej pracy ze względu na obowiązki opiekuńcze, a drugi organ (ZUS) tej pracy od niej wymaga, pozbawiając drugie dziecko należnego mu świadczenia wychowawczego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W obszernym uzasadnieniu tej odpowiedzi, organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał precyzyjnie na przepisy, które w jego ocenie znalazły zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2a ustawy 800+ jednoznacznie wynika, że w przypadku cudzoziemców z państw trzecich prawo do świadczenia wychowawczego zostało uzależnione od spełnienia warunku aktywności zawodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w miesiącu poprzedzającym miesiąc, za który przysługuje świadczenie. Warunek ten ma charakter materialnoprawny. Celem tej regulacji - co jednoznacznie wynika z uzasadnienia do ustawy nowelizującej - było powiązanie prawa do świadczenia wychowawczego dla określonej kategorii cudzoziemców z ich rzeczywistą aktywnością na rynku pracy w Polsce, a tym samym z ich partycypacją w systemie społeczno-gospodarczym państwa. Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od obowiązku spełnienia warunku aktywności zawodowej.
Wyłączenie to dotyczy osób, które: wnioskują o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, albo mają ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko będące obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, lub legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o umiarkowanym bądź znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Powyższy wyjątek w ocenie organu, ma charakter ściśle podmiotowo-przedmiotowy. Oznacza to, że odnosi się wyłącznie do prawa do świadczenia na konkretne dziecko, spełniające wskazane w ustawie kryterium (obywatelstwo polskie albo niepełnosprawność), a nie do całej sytuacji rodzinnej wnioskodawcy jako takiej.
Organ odwoławczy skonkludował, że skarżącej nie przysługuje świadczenie wychowawcze na syna P., ponieważ nie zostały spełnione przesłanki aktywności zawodowej określonej w art. 2 pkt 1a ustawy 800+.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Jak zauważył organ odwoławczy, jednym z przepisów proceduralnych, który znajduje zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu, jest przepis art. 28 ust. 1 ustawy 800+. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Wśród przepisów k.p.a., które mają zastosowanie w zw. z treścią art. 28 ust. 1 ustawy 800+, znajdują się m.in. przepisy dotyczące decyzji (art. 104 i nast. k.p.a.), do których stosowania zobligowane były organy rozpoznające wniosek skarżącej w niniejszej sprawie. Tymczasem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna, nie zawierają uzasadnienia, które odpowiadałoby standardom postępowania administracyjnego, w szczególności wymogom, o których stanowi art. 107 § 3 k.p.a., co samo w sobie eliminuje możliwość uznania obu tych aktów za zgodne z prawem.
Co więcej, decyzja pierwszoinstancyjna w ogóle nie zawiera uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale także pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych.
Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Wydana w niniejszej sprawie decyzja ZUS z 20 kwietnia 2026 r. nie spełnia żadnego ze wskazanych postulatów. Tak dalece idący brak znacząco ogranicza prawo strony do zaskarżenia decyzji (art. 78 Konstytucji RP), albowiem trudno jest formułować uzasadnione zarzuty pod adresem aktu zawierającego rozstrzygnięcie, którego motywy nie są znane.
Nieco lepiej, jak mogłoby się wydawać, wygląda kwestia uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Nie można jednak i tego uzasadnienia uznać za spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Pomimo próby opisania okoliczności faktycznych na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie wskazano na te, które miały istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Całkowicie pominięto wątek drugiego dziecka skarżącej, wspominając o nim jedynie w części zważeniowej, w której ograniczono się do stwierdzenia, że "nie została Pani pozbawiona prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko posiadające orzeczenie o niepełnosprawności".
Z kolei, jeżeli chodzi o wyjaśnienie podstawy prawnej, to trudno uznać za przekonujące samo odwołanie się do art. 6 ust. 1 pkt 1-5a, 7 i 7b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 199 i 252). Przepis ten określa katalog podmiotów podlegających obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu. Organ nie wytłumaczył jednak dostatecznie, dlaczego uznał, że skarżąca, pomimo podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu, nie mieści się w tym katalogu. Również wymienienie pod uzasadnieniem podstawy prawnej nie spełnia wymagań określonych art. 107 § 3 k.p.a. Otóż jak wynika z treści uzasadnienia, organ powoływał się i wręcz cytował konkretne przepisy ustawy 800+. Tymczasem wskazując na koniec podstawę prawną nie przywołał tej ustawy. Samo to, z uwagi na wskazanie konkretnych jej przepisów w treści uzasadnienia, nie jest oczywiście istotnym uchybieniem.
Zupełnie jednak niezrozumiałym jest powołanie się na specustawę oraz na ustawę nowelizującą z dnia 12 września 2025 r. Brak wskazania jakichkolwiek przepisów tych ustaw powoduje, że nie jest wiadome, czy i w jakim zakresie ustawy te znalazły zastosowanie w sprawie. To z kolei zdecydowanie utrudnia stronie polemikę z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji.
Powyższe braki w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć powodują również, że nie jest możliwa wszechstronna ocena przez Sąd przesłanek i motywów, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu kontrolowanych decyzji w dacie ich wydawania. Już samo to skutkować musi uchyleniem decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a.
W kontekście powyższego zauważyć wypadnie, że dopiero z uzasadnienia skargi można zrekonstruować powody rozstrzygnięcia oraz sytuację, w jakiej znalazła się skarżąca. Motywy działania organów zostały z kolei szerzej przedstawione w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W żaden jednak sposób odpowiedź na skargę nie może konwalidować opisanych wyżej uchybień w toku postępowania administracyjnego, które obecnie podlega kontroli. W świetle treści art. 54 § 2 p.p.s.a., odpowiedź na skargę jest pismem procesowym i nie może być traktowana jako uzupełnienie podejmowanych przez organy rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę organ powinien odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć wyraz w działaniach podjętych w celu merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2877/24).
Niezależnie od powyższego, celem uniknięcia kolejnych uchybień w ponownie prowadzonym postępowaniu, wskazać przyjdzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonały błędnej wykładni art. 1 ust. 2a ustawy 800+. Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z tym przepisem prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lit. c-f (do których zalicza się skarżąca), za dany miesiąc, jeżeli były aktywne zawodowo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w miesiącu poprzedzającym ten miesiąc. Warunek ten nie dotyczy osób ubiegających się o świadczenie wychowawcze lub otrzymujących świadczenie wychowawcze na dziecko będące obywatelem polskim lub posiadające orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym bądź znacznym stopniu niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub znajdujące się pod opieką opiekuna wskazanego przez władze kraju pochodzenia.
W sprawie jest poza sporem, że skarżąca ma dwóch synów. Poza sporem pozostaje również, że jeden z nich – D., posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Do pewnego stopnia jest również bezsporne, że w takiej sytuacji spełniony jest wyjątek z powołanego przepisu i skarżącej przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. Sporne jest natomiast to, czy prawo to przysługuje wyłącznie na dziecko z niepełnosprawnością, czy też na inne dzieci, mimo, że nie posiadają orzeczenia o niepełnosprawności.
W ocenie Sądu, jeżeli skarżąca, pomimo braku aktywności zawodowej jest uprawniona do otrzymywania świadczenia wychowawczego na dziecko z orzeczoną niepełnosprawnością, to jest również uprawniona do otrzymania takiego świadczenia na inne swoje dziecko nawet wówczas, kiedy to kolejne dziecko nie legitymuje się takim orzeczeniem. Taka wykładnia wynika nie tylko z konstytucyjnej zasady ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP), ale również jest logiczną konsekwencją zastosowanych przez ustawodawcę rozwiązań w związku z wygaszaniem rozwiązań wynikających ze specustawy. Skoro bowiem przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, to niemożliwym jest, aby od strony wymagać ubezpieczenia z tego tytułu. Takie niekorzystne dla skarżącej rozumienie omawianego przepisu prowadziłoby również do dyskryminacji osób dotkniętych koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w stosunku do osób posiadających wyłącznie dzieci w pełni zdrowe i nie mających tym samym przeszkód aby podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową.
Dodać też wypadnie, że organy w ogóle nie pochyliły się nad treścią przepisów intertemporalnych, jakie winny znaleźć zastosowanie w związku z nowelizacją przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku przez skarżącą, okres wnioskowanego świadczenia, a ponadto datę orzekania przez organ, mamy do czynienia z trzema reżimami prawnymi. Pierwszy z nich, to przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301). Drugi obejmuje przepisy w brzmieniu obowiązującym pomiędzy wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, a wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r., poz. 203). Wreszcie trzeci reżim, to przepisy w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie tej ostatnio wymienionej ustawy.
Wskazanie na powyższy aspekt jest o tyle istotne, że bez względu na przyjętą wykładnię art. 1 ust. 2a ustawy 800+, rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na drugiego syna narusza przepisy wspomnianych ustaw nowelizujących.
Otóż przepis art. 1 ust. 2a ustawy 800+ został dodany do tej ustawy na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. i wszedł w życie z dniem 1 lutego 2026 r. (zob. art. 29 pkt 2 tej ustawy). Z kolei zgodnie z art. 14 tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 9 (czyli ustawy 800+), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres, który rozpocznie się 1 czerwca 2026 r. W sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego za okresy, które rozpoczęły się przed 1 czerwca 2026 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w tym reżimie prawnym wniosek skarżącej podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją. Wniosek ten dotyczył bowiem świadczenia wychowawczego za okres do 31 maja 2026 r.
Z kolei na mocy art. 13 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. dokonano kolejnej zmiany ustawy 800+, poprzez dodanie w art. 1 w ust. 2 w pkt 2 po lit. c lit. ca, którego brzmienie obejmuje m.in. osoby z takim statusem jak skarżąca. Zgodnie natomiast z art. 30 ustawy styczniowej, w stosunku do osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. ca ustawy zmienianej w art. 13 (tj. ustawy 800+), przepisy ustawy zmienianej w art. 13 w brzmieniu nadanym: 1) ustawą z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 1301) oraz 2) niniejszą ustawą - stosuje się od dnia 5 marca 2026 r. do spraw o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres od dnia 5 marca 2026 r.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że zarówno błędna wykładnia art. 1 ust. 2a ustawy 800+, jak i pominięcie powyższych regulacji wynikających z przepisów nowelizujących tę ustawę, w tym przepisów intertemporalnych, stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. To z kolei skutkuje uchyleniem kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów i sprowadzają się do tego, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącej, ZUS przyzna jej wnioskowane świadczenie z zachowaniem procedur wynikających z ustawy 800+.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl