Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 grudnia 2022 r. E. T. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na Uchwałę Nr XXXII/437/2009 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie (dalej: "plan miejscowy", "m.p.z.p."), w części dotyczącej dz. ewid. [...] i [...] obr. [...] w Jaworznie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie: art. 22 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p oraz błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. Uchwały w części dotyczącej dz. ewid. [...] i [...] obr. [...] w Jaworznie, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podano, iż Skarżąca jest właścicielką dz. ew. [...] (przed modernizacją ewidencyjną dz. ew. [...]), nr [...], oraz współwłaścicielką dz. ew. [...] (przed modernizacją ewidencyjną [...]), nr [...]. Plan miejscowy wprowadził indywidualnie dla nieruchomości Skarżącej istotne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, których uzasadnieniem były planowane inwestycje drogowe. Po uchwaleniu planu przedmiotowe inwestycje zostały zrealizowane, w przypadku działek Skarżącej, w całkowitym oderwaniu od ustaleń planu - nałożone na Skarżącą ograniczenia nie zostały nigdy skonsumowane. Przedmiotowe inwestycje zostały zakończone, natomiast ograniczenia ustalone w planie miejscowym wciąż obowiązują, istotnie ograniczając Skarżącej możliwość wykonywania prawa własności.
Przedmiotowe działki położone są przy wschodnim narożniku skrzyżowania ul. Grunwaldzkiej i ul. Mickiewicza. Na ww. działkach posadowiony jest jeden budynek jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym, wykorzystywany dla działalności usługowej. Działki znajdują się w obszarze objętym symbolem UM4 i w niewielkiej części KDZ-3. Dla terenów UM dopuszczona jest zabudowa 100% powierzchni działki o wysokości o jedną kondygnacje wyżej niż wyższy z sąsiadujących budynków (§ 9 ust. 6 pkt 1 oraz § 9 ust. 6 pkt 3 lit. c), dla Skarżącej oznaczałoby to możliwość zabudowy budynkiem o wysokości do 4 kondygnacji. Jednakże przedmiotowe postanowienia w ogóle nie znajdują zastosowania ze względu na indywidualne ograniczenia dotyczące działek Skarżącej.
Zgodnie z ustaleniami rysunku planu, znajdujący się na ww. działkach budynek w całości oznaczono jako "do wyburzenia". Skarżąca wskazała, iż właściwy organ, w odniesieniu do zgłoszenia przez Skarżącą robót budowlanych (remontu dachu budynku) uznał, że na wskazanym terenie niedopuszczalna pozostaje budowa, rozbudowa lub nadbudowa obiektów istniejących, bowiem prowadziłaby do podwyższenia wartości budynku (§ 9 ust. 9 pkt 3). Przedmiotowe wyburzenia były związane z koniecznością przebudowy skrzyżowania (§ 9 ust. 9 pkt 3 planu), co stanowiło część projektu drogowego "Miasto Twarzą do Autostrady". W 2009 r. przeprowadzono modernizację ul. Grunwaldzkiej w tym m. in. przebudowę skrzyżowania z ul. Mickiewicza, następnie w latach 2012-2013 w ramach projektu "Rynek Od Nowa" został przeprowadzony remont ul. Mickiewicza, zatem doszło do pełnej modernizacji dwóch przyległych do nieruchomości Skarżącej ulic: Grunwaldzkiej oraz Mickiewicza.
Przedmiotowe prace odbyły się bez jakiejkolwiek ingerencji w nieruchomość Skarżącej. W odniesieniu do działek Skarżącej, inwestycja drogowa została zrealizowana w oderwaniu od ustaleń planu miejscowego.
Skarżąca podkreśliła, że zarezerwowany w planie miejscowym przebieg drogi publicznej na dz. ew. [...] nie zostanie nigdy zrealizowany. Wskutek powyższego nigdy nie dojdzie do wyburzenia budynku na dz. ew. [...] i [...], co zostało potwierdzone w licznych pismach organu. Mimo, że podczas przeprowadzanej modernizacji ww. ulic, nieruchomości Skarżącej nie zostały w żaden sposób wykorzystane, plan miejscowy nadal w istotny sposób ogranicza Skarżącej możliwość wykonywania prawa własności, ponieważ istniejący budynek oznaczono jako "do wyburzenia", ustalono też zakaz jego rozbudowy i/lub nadbudowy oraz zakaz realizacji nowego budynku w miejsce obecnie istniejącego, a część działki oznaczono jako teren drogi publicznej. Skarżąca posiada konkretny interesy prawny ściśle powiązany z nieruchomościami, których jest właścicielką i współwłaścicielką. Podkreśliła, iż ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości Skarżącej (tj. oznaczenie części dz. [...] jako droga publiczna, brak możliwości nadbudowy i/lub rozbudowy istniejącego na dz. ew. [...] i [...], brak możliwości zastąpienia istniejącego budynku nowym) naruszają interes prawny Skarżącej poprzez bardzo istotną ingerencję w możliwość wykonywania prawa własności, które jest chronione przez art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przez art. 140 Kodeksu cywilnego.
Skarżąca pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. wezwała Radę Miejską w Jaworznie do usunięcia naruszeń prawa. Wezwanie zostało doręczone 14 kwietnia 2022 r., a odpowiedź na wezwanie z dnia 11 maja 2022 r. została doręczona Skarżącej w dniu 19 maja 2022 r.
Skarżąca podała, iż w niniejszej sprawie częściowa nieważność uchwały wynika z istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Postanowienia planu nie były dostosowane do potrzeb inwestycji. Nałożone przez plan na Skarżącą ograniczenia, okazały się być całkowicie zbędne dla tej inwestycji, zatem zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, wprowadzono zbędne, niczym nieuzasadnione, ograniczenia prawa własności. Nadto ograniczenia te nie przyczyniły się do realizacji interesu publicznego. Zapis planu mógłby zostać sformułowany "do czasu realizacji modernizacji".
Zdaniem Skarżącej przedmiotowy plan znacząco zmniejsza możliwości inwestycyjne na nieruchomościach Skarżącej, która wykorzystuje istniejący budynek do celów prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca miałaby możliwość zabudowy 100% powierzchni działki, do 4 kondygnacji, jednakże ze względu na indywidualne ograniczenia dotyczące działek Skarżącej, nie jest możliwa rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku, ani też budowa nowego budynku, co narusza zagwarantowaną w 22 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej.
Skarżąca wskazała również na naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a ponadto niezastosowanie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącej w przypadku działek Skarżącej doszło do ingerencji w prawo własności, bez uzasadnienia innymi wytycznymi racjonalnego planowania. Za utrzymaniem w obrocie prawnym regulacji nie przemawiają żadne racjonalne przesłanki, natomiast przedmiotowa uchwała istotnie ingeruje w uprawnienia Skarżącej. Do skargi przedłożono dokumenty zawarte na kartach 11-44 akt sądowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jaworznie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 151/23 tut. Sąd oddalił skargę skarżącej.
Niezadowolona z wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 2205/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi oraz zasądził od Rady Miasta w Jaworznie na rzecz Skarżącej kwotę 490 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób wystarczający okoliczności, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p, oraz wszechstronnego rozważenia interesu prywatnego i publicznego w przypadku ingerencji gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Zauważył przy tym, że dla zweryfikowania legalności ograniczeń wprowadzonych przepisem § 9 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej Uchwały miały znacznie nie tylko założenia organu przyjęte na etapie sporządzenia projektu planu, ale też późniejsze działania związane z realizacją inwestycji drogowej przewidzianej na ulicach przyległych do przedmiotowej nieruchomości.
Odstąpienie od wykorzystania nieruchomości Skarżącej do realizacji planowanej inwestycji drogowej świadczyć może o tym, że nie zachodziła rzeczywista potrzeba wskazania konkretnego budynku do wyburzenia, przy jednoczesnym zakazie "prowadzenia wszelkich działań inwestycyjnych prowadzących do podnoszenia ich wartości". Zastrzeżenia NSA wzbudziło także pominięcie przez Sąd części materiału dowodowego zakwestionowanego w skardze, odnoszącego się do istotnych okoliczności sprawy i mylne stwierdzenie, że dowody zaoferowane przez skarżącą nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Za nieprzekonujące NSA uznał wnioskowanie Sądu, że skarżąca może swobodnie zabudowywać posiadane nieruchomości zgodnie z warunkami obowiązującymi dla tego terenu, gdy jednocześnie w planie zawarty jest zakaz "prowadzenia wszelkich działań inwestycyjnych prowadzących do podniesienia ich wartości". NSA zarzucił także, że w sprawie zaistniał brak dowodów pozwalających na jednoznaczne ustalenie, że przepis planu z § 9 ust. 9 pkt 3 odnosi się do działek ewidencyjnych o nr [...] i [...], których właścicielką (współwłaścicielką) jest Skarżąca, jak przyjął Sąd.
Fragmentaryczna dokumentacja złożona do akt zawiera wypis i wyrys planu dla działki nr [...] oraz mapy, które nie są wystarczające do prześledzenia dokonanych zmian ewidencyjnych, w efekcie których doszło do powstania działek oznaczonych numerami [...] i [...], a następnie [...] i [...].
Pismem z dnia 25 lipca 2026 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
- 1. pisma z dnia 15 lipca 2016 r., nr [...], na fakt przeprowadzenia nieformalnego spotkania dotyczącego zabudowy narożnika przy ulicy Mickiewicza i Grunwaldzkiej w którym brała udział skarżąca,
- 2. pisma z dnia 30 września 2016 r., nr [...], na fakt przeprowadzenia nieformalnego spotkania dotyczącego zabudowy narożnika przy ulicy Mickiewicza i Grunwaldzkiej w którym brała udział skarżąca,
- 3. fragmentu "Koncepcji programowo-przestrzennej budynków usługowo-handlowych" Jaworzno ul. Grunwaldzka [...] i ul. Mickiewicza [...] ze stycznia 2015 r., na fakt wykonania koncepcji budowy nowego reprezentacyjnego budynku przez skarżącą,
- 4. fragmentu planu "Budowa budynku handlowo-usługowego w Jaworznie ul. Mickiewicza [...] dz. nr [...], obr.[...] z marca 2016 r., na fakt wykonania koncepcji budowy nowego reprezentacyjnego budynku przez skarżącą,
- 5. planu rozbudowy skrzyżowania ulicy Grunwaldzkiej z ulicą Mickiewicza w Jaworznie z 2015 r., na fakt zakresu ingerencji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w własność skarżącej,
- 6. wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na fakt zamiany numeracji działek skarżącej zakresu ingerencji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w własność skarżącej,
- 7. dokumentów potwierdzające zmiany ewidencyjne w numeracji działek (zawiadomienie z wydziału ksiąg wieczystych oraz wydruk mapki), fakt zamiany numeracji działek skarżącej,
- 8. pisma Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 21.09.2016r – [...], na fakt przebiegu procedury zmierzającej do uzyskania pozwolenia na remont budynku,
- 9. pisma do Wojewody Śląskiego z dnia 30 września 2016 r., na fakt przebiegu procedury zmierzającej do uzyskania pozwolenia na remont budynku,
- 10. pisma Wojewody Śląskiego z dnia 6 maja 2016 r. – [...], na fakt przebiegu procedury zmierzającej do uzyskania pozwolenia na remont budynku,
- 11. pisma do Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 5 października 2016 r., na fakt treści pism składanych przez skarżącą,
- 12. pisma do Przewodniczącego Rady Miejskiej (skierowane imiennie do każdego członka Rady Miejskiej w Jaworznie) z dnia 28 listopada 2016 r., na fakt treści pism składanych przez skarżącą,
- 13. pisma do Przewodniczącego Rady Miejskiej (skierowane imiennie do każdego członka Rady Miejskiej w Jaworznie) z dnia 10 sierpnia 2018 r., na fakt treści pism składanych przez skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Realizując wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia z dnia 19 lutego 2026 r. Sąd wezwał Prezydenta Miasta Jaworzno o wyjaśnienie, w oparciu o ewidencję gruntów i budynków, w jaki sposób doszło do podziału działki numer [...] należącej do Skarżącej na działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], a następnie do uzyskania przez nie numerów [...] i [...]. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Urząd Miasta Jaworzno przedstawił informację i dokumenty potwierdzające opisane wyżej zmiany ewidencyjne. W ramach realizacji wytycznych NSA Sąd dopuścił również dowody dołączone do skargi jako jej załączniki w zakresie punktów 3,4,5,7,10,11,13,14,15,117 i odmówił dopuszczenia dowodów zawnioskowanych przez Skarżącą zawartych w piśmie skarżącej z 25 lipca 2026 r.
W wyniku ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że skarga Skarżącej jest uzasadniona.
Niewątpliwie dla weryfikacji legalności zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej jej § 9 ust. 9 pkt 3, w ocenie Sądu, znacznie miały nie tylko założenia organu przyjęte na etapie sporządzenia projektu planu miejscowego, ale rzeczywiste działania związane z realizacją inwestycji drogowej przewidzianej na ulicach przyległych do nieruchomości Skarżącej. Z dokumentacji dołączonej do skargi wynika, że zgodnie z twierdzeniem Skarżącej, organ na etapie procedury planistycznej uzasadniał potrzebę wyburzenia budynku na działce nr [...] (obecnie działki o numerach [...] i [...]) koniecznością przebudowy skrzyżowania ul. Grunwaldzka – ul. Mickiewicza (pismo z 19 marca 2009 r. i 20 kwietnia 2009 r.), podczas gdy z późniejszej korespondencji wynika, iż Gmina zdecydowała o odstąpieniu od realizacji części zadania, która dotyczyła przebudowy skrzyżowania na nieruchomości skarżącej (pisma z 11 października 2016 r., 7 grudnia 2016 r. i 24 listopada 2016 r.).
Fakt odstąpienia od wykorzystania nieruchomości Skarżącej do realizacji planowanej inwestycji drogowej świadczy o tym, że nie zachodziła rzeczywista potrzeba wskazania konkretnego budynku do wyburzenia, przy jednoczesnym zakazie "prowadzenia wszelkich działań inwestycyjnych prowadzących do podnoszenia ich wartości" wynikającym z § 9 ust. 9 pkt 3 Uchwały.
Brak realizacji inwestycji, której skutkiem powinna być również realizacja zaplanowanych wyburzeń, prowadzi do wniosku, że wprowadzone do Uchwały przez Radę Miasta w § 9 ust. 9 pkt 3 Uchwały wskazanie budynku Skarżącej do wyburzenia oraz zakaz prowadzenia wszelkich działań inwestycyjnych prowadzących do podnoszenia jego wartości w swojej treści kreuje ingerencję w prawo własności Skarżącej niepopartą rzeczywistym, ważnym interesem publicznym co stanowi naruszenie art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.
W ocenie Sądu tak daleko idąca ingerencja w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym nie podyktowana koniecznością realizacji inwestycji publicznych (w tym przypadku drogowych) powinna prowadzić w przypadku braku ich realizacji do zmiany planu miejscowego przez Gminę. Do takiej zmiany planu miejscowego jednak nie doszło.
W tej sytuacji Sąd uznał, biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny sprawy, że przepis § 9 ust. 9 pkt 3 Uchwały w części dotyczącej działek ewid. [...] i [...] obr. [...] w Jaworznie należących do Skarżącej stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności Skarżącej nie popartą rzeczywistym i ważnym interesem publicznym i dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej "p.p.s.a." orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Ponieważ Skarżąca nie ograniczyła swojego żądania do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały tylko do jej przepisu § 9 ust. 9 pkt 3 Sąd uznał za konieczne oddalenie skargi w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji).