Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 marca 2026 r. nr IFXIII.7821.31.2025
Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ odwoławczy) w związku nieusunięciem przez R. N. (skarżący) braków formalnych odwołania od decyzji Starosty [...] (organ I instancji) nr [...] z dnia 18 lutego 2025 r., udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa drogi gminnej - ulicy [...] w G. - wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicznego w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa ulicy [...] w G.", stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania.
Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ I instancji w dniu 18 lutego 2025 r. wydał decyzję na rzecz Wójta Gminy P. udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla wskazanego przedsięwzięcia.
Skarżący przesłał pismo z dnia 7 października 2025 r. wyrażając niezadowolenie z decyzji z dnia 18 lutego 2025 r.
Pismem z dnia 24 października 2025 r. Wojewoda wezwał skarżącego do sprecyzowania treści żądania, w drodze jednoznacznego wskazania charakteru prawnego wniesionego podania ze wskazaniem przepisu lub przepisów prawa w oparciu, o które wnioskodawca żąda określonych działań od Wojewody, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W wezwaniu wskazał, że analiza treści pisma budzi wątpliwości w zakresie charakteru wniesionego pisma oraz jego podstawy prawnej. Zauważył, że w piśmie z dnia 7 października 2025 r. nie wskazano wprost, że stanowi ono odwołanie od decyzji. Ponadto, w ocenie Wojewody przedmiotowe pismo nie spełniało wymogów art. 11 g ust. 1a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311 – dalej "specustawa drogowa").
Pismem z dnia 6 listopada 2025 r. skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie Wojewody wskazując, że pismo z dnia 7 października 2025 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia 18 lutego 2025 r. Jednocześnie działając z ostrożności procesowej, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Pismem z dnia 25 listopada 2025 r. Wojewoda zawiadomił skarżącego o pozostawieniu pisma z dnia 7 października 2025 r. bez rozpoznania, wyjaśniając, że w ocenie organu braki formalne nie zostały uzupełnione.
Pismem z dnia 5 grudnia 2025 r. skarżący złożył ponaglenie, które zostało przekazane przez Wojewodę do Ministra Finansów i Gospodarki (Minister).
Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2026 r., Minister uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 18 lutego 2025 r. oraz wyznaczył Wojewodzie termin na rozpatrzenie przedmiotowego odwołania do dnia 30 maja 2026 r. W uzasadnieniu wskazał, że pozostawienie odwołania od przedmiotowej decyzji bez rozpoznania nie znajduje prawnego uzasadnienia, a w przypadku bezskutecznego upływu terminu na usunięcie braków formalnych organ odwoławczy zobligowany jest wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Zdaniem Ministra pozostawienie odwołania bez rozpoznania nastąpiło przedwcześnie.
Natomiast jeśli w ocenie Wojewody odwołanie nie spełniało wymogów określonych w art. 11 g ust. 1a specustawy drogowej organ odwoławczy powinien był wyraźnie wezwać skarżącego do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni od daty doręczenia wezwania. Jednakże organ odwoławczy zaniechał powyższej czynności, co w ocenie Ministra, również skutkuje jego bezczynnością.
Pismem z dnia 5 lutego 2026 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 18 lutego 2025 r. poprzez: wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji, tj. wskazanie wadliwości związanych z naruszeniem konkretnych przepisów prawa materialnego, jak i naruszeniem konkretnych przepisów postępowania administracyjnego; określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania, tj. wskazanie żądania merytorycznego co do treści rozstrzygnięcia oraz żądania procesowego co do sposobu rozstrzygnięcia oraz wskazanie dowodów uzasadniających żądanie - w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. W wezwaniu poinformowano, że nieusunięcie przedmiotowych braków w terminie będzie skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego odwołania w trybie art. 134 k.p.a.
Pismem z dnia 15 lutego 2026 r., w odpowiedzi na wezwanie Wojewody skarżący wyjaśnił ponownie, że wniesione do organu pismo z dnia 7 października 2025 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji. Zaakcentował, że przedmiotem zarzutu jest wadliwe zaprojektowanie przebiegu drogi na odcinku działki nr 1 (z której wydzielona zostanie działka 2) oraz 3 (z której wydzielona zostanie działa 4). Zarzucił decyzji organu I instancji, że bezpodstawnie i bezkrytycznie organ zignorował, iż zaprojektowane rondo "wchodzące" w głąb nieruchomości zagospodarowanej należy "odwrócić" metodą lustrzanego odbicia na północ, lub alternatywnie przedłużyć projektowaną drogę około 10 metrów skarżącego, w tym celu aby położenie ronda nastąpiło poza obszarem nieruchomości, a więc aby jego umiejscowienie nastąpiło na terenie nieużytków o znacznie niższej wartości niż działki skarżącego, a pomiędzy działką 1 a działką 3 znajduje się pas dawnej drogi powiatowej (aktualnie nieużytkowanej) rozdzielający działki należące do skarżącego.
Zauważył, że na skutek podziału działka 5 uzyska wymiary pozbawiające ją cech użytkowych i funkcjonalności. Jednocześnie nie przylega ona bezpośrednio do działki 6, co nie pozwala na jej ogrodzenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów o dyscyplinie finansów publicznych poprzez nieracjonalne przyjęcie rozwiązania droższego w stopniu znacznym podczas gdy istnieje alternatywne, tańsze rozwiązanie przebiegu drogi i położonego w jej obrębie ronda. Skarżący z ostrożności procesowej podniósł, że wraz z decyzją, stronie nie doręczono pouczenia o środkach zaskarżenia, w związku z czym wnosi o przywrócenie terminu wskazując, że pismo z dnia 5 października 2025 r. wniósł z opóźnieniem właśnie z powodu braku pouczenia.
Wojewoda zauważył, że zarówno badanie dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia, jak i warunków formalnych jego sporządzenia, należy wyłącznie do organu odwoławczego, który stosownie do wyniku podjętej w tym zakresie kontroli uprawniony jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.). Dalej podkreślił, że decyzja została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. Natomiast w dniu 16 października 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1890), która w art. 7 wprowadziła zmiany w specustawie drogowej. W wyniku wskazanej nowelizacji, uzupełniono art. 11g specustawy drogowej o ust. 1a, w którym określono obligatoryjne elementy odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. sprecyzowanie zarzutów wobec rozstrzygnięcia, wskazanie zakresu i istoty żądania będącego przedmiotem odwołania oraz powołanie dowodów na jego poparcie.
Wprowadzenie wskazanej regulacji skutkowało ustanowieniem dodatkowych, szczególnych wymogów dotyczących treści odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wykraczających poza ogólne standardy określone w k.p.a. Stwierdził, że formalizowanie treści odwołania ma zapobiec wykorzystywaniu tej instytucji w celu blokowania procesu inwestycyjnego. Przepisy prawne zawarte w specustawie drogowej stanowią wyjątki od ogólnych zasad i reguł wyrażonych w innych aktach prawnych odnoszących się do procesów inwestycyjnych. Sformalizowanie treści odwołania jest wpisane zatem w ratio legis wspomnianej nowelizacji specustawy drogowej.
Jednocześnie Wojewoda zauważył, iż treść art. 11g ust. 1a specustawy drogowej jest zbieżna z treścią art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z póżn. zm.- dalej "u.p.z.p") z tego powodu stanowisko doktryny i poglądy orzecznictwa wypracowane na gruncie art. 53 ust. 6 u.p.z.p. można odnieść - na zasadzie analogii - do art. 11g ust. 1a specustawy drogowej. Dalej zauważył, że użyte w art. 11g ust. 1a specustawy drogowej pojęcie "zarzutu odnoszącego się do decyzji" należy rozumieć jako wskazanie wadliwości decyzji związanych z naruszeniem konkretnego przepisu prawa (materialnego, czy też przepisów postępowania administracyjnego).
Z kolei wskazanie istoty i zakresu żądania oznacza określenie przez wnoszącego odwołanie żądania procesowego co do sposobu rozstrzygnięcia. Natomiast wskazanie dowodów uzasadniających żądanie oznacza przytoczenie w odwołaniu tych dowodów, które dają możliwość zweryfikowania prawdziwości twierdzeń zawartych w owym odwołaniu.
W wyniku analizy akt sprawy Wojewoda doszedł do wniosku, że pismo skarżącego z dnia 6 listopada 2025 r. nie zawiera elementów, o których mowa w art. 11g ust. 1a specustawy drogowej.
Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że decyzja nie jest prawomocna, Wojewoda wyjaśnił, że na obecnym etapie kwestia ta nie stanowi przedmiotu oceny. Odnosząc się do złożonego z ostrożności procesowej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z powodu braku pouczenia, Wojewoda wskazał, że odwołanie skarżącego nie spełnia wymogów formalnych odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej, a zatem zastosowanie znajduje art. 134 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii braku doręczenia skarżącemu pouczenia o środkach zaskarżenia Wojewoda wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej w sposób szczególny regulują kwestię doręczeń, a strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji zasadniczo w formie publicznych obwieszczeń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżył w całości postanowienie z dnia 30 marca 2026 r. wnosząc o jego o uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu uznał za chybione stwierdzenie Wojewody, że odwołanie skarżącego nie spełnia wymogów ustawowych. Skarżący zauważył, że dokonał doprecyzowania zarzutów i obszernie je uzasadnił. Natomiast zaskarżając projekt przebiegu drogi zaproponował, aby Gmina uzyskała w ramach przekazania przez organ I instancji pas dawnej drogi powiatowej, a następnie dokonała zamiany działki 2 oraz działki 4 na pas drogowy. Zdaniem skarżącego proponowane przez niego rozwiązanie może obniżyć koszty przyszłej inwestycji drogowej. Skarżący podniósł także, że operat szacunkowy inwestycji na którym oparto jej wykonanie okazał się wadliwy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na postanowienie: 1) uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów na posiedzeniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Dokonując oceny według wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - dalej "k.p.a") oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 - dalej "specustawa drogowa). Zgodnie z art. 11g specustawy drogowej o ust. 1a, w którym określono obligatoryjne elementy odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. sprecyzowanie zarzutów wobec rozstrzygnięcia, wskazanie zakresu i istoty żądania będącego przedmiotem odwołania oraz powołanie dowodów na jego poparcie.
Podkreślić należy, że odwołanie jest podstawowym środkiem prawnym przysługującym stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. Organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy obowiązany jest zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy spełnia wszystkie wymogi formalne nakazane prawem. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest bowiem skuteczne wniesienie odwołania.
Odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zawierać zarzuty odnoszące się do kwestionowanej decyzji. Ponadto w odwołaniu należy określić istotę i zakres żądania stanowiącego przedmiot odwołania. Odwołujący obowiązany jest także wskazać dowody uzasadniające określone w odwołaniu żądanie. Zarzuty przeciwko decyzji należy rozumieć jako wskazanie uchybień uzasadniających żądanie zawarte w odwołaniu, wynikających z przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Z kolei określenie istoty i zakresu żądania oznacza obowiązek wskazania, czy odwołanie dotyczy całej decyzji, jej części, uchylenia czy stwierdzenia nieważności w całości lub części.
Nie ulega wątpliwości, że odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 18 lutego 2025 r., udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla takiego pisma określonych w art. 11g ust. 1a specustawy drogowej. Zasadnie zatem Wojewoda, w okolicznościach badanej sprawy wezwał skarżącego z opisanej powyżej przyczyny do uzupełnienia braków odwołania poprzez wskazanie zarzutów odnoszących się do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie, nieusunięcie przedmiotowych braków w terminie będzie skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego odwołania.
Skarżący nie uzupełnił braków odwołania w sposób wskazany w wezwaniu, a zatem wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego odwołania jest zgodne z prawem. Słusznie również Wojewoda wskazał, że zarzuty wadliwego zaprojektowania przebiegu drogi oraz nieracjonalności ekonomicznej sprzecznej z przepisami o dyscyplinie finansów publicznych są chybione, a ponadto zauważył, iż skarżący nie wskazał na przepisy prawa materialnego bądź przepisów prawa procesowego, które zostały naruszone w decyzji organu I instancji. Wojewoda uwzględnił również zalecenia Ministra Finansów i Gospodarki zawarte w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2026 r.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.