Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z 16 września 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112) dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji, odmówił S. N. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą N (dalej jako strona lub wnosząca sprzeciw) wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "[...] w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że pozostaje ona w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa materialnego to jest § 8 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w G. z [...] r. polegające na nieprawidłowej wykładni uznającej sprzeczność projektowanej inwestycji z postanowieniami tego planu. Ponadto podniesiono zarzut natury procesowej, a mianowicie naruszenie postanowień art. 7 przywoływanego Kodeksu w zakresie nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 3 stycznia 2025 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz wyeksponował poszczególne czynności procesowe podejmowane przez uprawnione do tego organy jak również wskazał na pisma procesowe strony i innych uczestników tego postępowania. W dalszej kolejności odniesiono się do uwarunkowań związanych z podejmowaniem decyzji kasacyjnej i przywołano na tę okoliczność stosowne regulacje prawne oraz stanowisko sądów administracyjnych.
Następnie odniesiono się do sformułowanego zarzutu o braku zgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznano, że wskazana inwestycja jest zgodna z postanowieniami tego plan, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionego odwołania i uchylenia kwestionowanej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. We wskazaniach dla organu pierwszej instancji podkreślono, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania należy kierować się wskazaniami zamieszczonymi w tej decyzji oraz prowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby zapewnić stronom czynny w nim udział, a także w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa.
Prezydent Miasta K. decyzją z 10 marca 2026 r. nr [...] wydaną na podstawie wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 1, ust. W pkt. 1, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 77 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4, art. 79 ust. 1, art. art. 80 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3, art. 82 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 oraz art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...] w G. przy ul. [...]". W rozstrzygnięciu tym organ pierwszej instancji określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W odniesieniu do tego elementu rozstrzygnięcia wyodrębniono fazę realizacji, fazę eksploatacji, fazę realizacji i eksploatacji lub użytkowania.
Kolejnymi elementami rozstrzygnięcia uczyniono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymagającej wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska; wymogi w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko, w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko; gotowość instalacji do wychwytywani dwutlenku węgla w przypadku instalacji do spalania paliw celu wytwarzania energii elektrycznej mocy znamieniowej nie mniejszej niż 300 MW.
Równocześnie w rozstrzygnięciu tym nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ani postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, a charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do przedmiotowej decyzji. W bardzo rozbudowanym uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił argumenty przemawiające za wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia. W szczególności organ ten przywołał przepisy prawa leżące u podstaw jej wydania, jak również przybliżył poszczególne czynności prawne podejmowane w jego prowadzenia.
Odniesiono się do zarzutów skierowanych do tego organu w ramach prowadzonego postępowania. Zamieszczono uwagi i wnioski wniesione w trakcie postępowań z udziałem społeczeństwa. W dalszej kolejności przybliżono projektowaną inwestycję, odnosząc się do poszczególnych elementów związanych z jej oddziaływaniem na środowisko, a także odniesiono się do argumentów podnoszonych w pismach procesowych przez strony przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Z powyższą decyzją nie zgodziły się podmioty posiadające przymiot strony w ramach tego postępowania, które wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Odwołanie takie wniósł W. B., który zarzucił decyzji organu pierwszej instancji naruszenie fundamentalnych zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 tego aktu i wyrażonej w niej zasady prawdy obiektywnej, jak również wynikającego z treści art. 77 § 1 wskazanego aktu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Ponadto podniósł zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w szczególności art. 79 i sprowadzenie udziału społeczeństwa do roli fasadowej. Jako ostatni zarzut podniesiono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować przekroczenia standardów środowiska i nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na otoczenie. W motywach odwołania przedstawiono rozbudowaną argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionego odwołania.
Kolejnym podmiotem wnoszącym odwołanie od powyższej decyzji jest Burmistrz Miasta P. działający w imieniu Gminy P. W ocenie tego podmiotu powyższa decyzja narusza postanowienia art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady dążenia przez organ administracji publicznej do ustalenia prawdy obiektywnej i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nadto podniesiono zarzut prowadzenia postepowania w sposób naruszający zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 77 i art. 80 powyższego Kodeksu polegające na pobieżnym i jednostronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w ramach prowadzonego postępowania. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie postanowień art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię organu środowiskowego o zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odniesieniu do podniesionego zarzutu przedstawiono rozbudowaną argumentację przemawiającą za jego zasadnością. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 82 ust. 1 pkt. 1 i 2 przywołanej powyżej ustawy, albowiem w kwestionowanej decyzji nie określono warunków korzystania ze środowiska nadto na podstawie danych przedstawionych w decyzji nie sposób stwierdzić jakie wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne są do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji.
Następnym podmiotem wnoszącym odwołanie jest Prezydent Miasta G. działający w imieniu Gminy G. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady dążenia przez organ administracji publicznej do ustalenia prawdy obiektywnej i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 77 i art. 80 powyższego Kodeksu polegające na pobieżnym i jednostronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w ramach prowadzonego postępowania. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie postanowień art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię organu środowiskowego o zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odniesieniu do podniesionego zarzutu przedstawiono rozbudowaną argumentację przemawiającą za jego zasadnością, akcentując sprzeczności między deklarowaną ilością dostarczanych odpadów a wielkością posiadanej działki, na której mają być one składowane. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 82 ust. 1 pkt. 1 i 2 przywołanej powyżej ustawy, albowiem w kwestionowanej decyzji nie dołączono załącznika obrazującego miejsce realizacji przedsięwzięcia, jak również nie określono warunków korzystania ze środowiska.
Kolejnym podmiotem wnoszącym odwołanie jest Stowarzyszenie [...], które domaga się uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazanej decyzji zarzuciło naruszenie postanowień art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych oraz braku rzeczywistego odniesienia się do stanowisk i wniosków stron postepowania. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono rozbudowaną argumentacje przemawiającą z zasadnością jego wniesienia.
Jako ostatni podmiot odwołanie wniosła Fundacja Ochrony Środowiska [...]. W swoim odwołaniu podniosła naruszenie postanowień art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego i brak przeprowadzenia w ramach przedmiotowego postępowania rozprawy administracyjnej. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 powyższego Kodeksu. Ponadto wskazano na naruszenie art. 74 ust. 3 i ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, akcentując fakt generowania przez projektowana inwestycję uciążliwości zapachowych, zwiększony ruch ciężarowy, ryzyko pożarowe i potencjalne zanieczyszczenie powietrza i gleby. Dodatkowo wskazano na naruszenie art. 33 powyższej ustawy poprzez wadliwy udział społeczeństwa w postępowania przejawiający się w braku dostępu do dokumentacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 28 kwietnia 2026 r. nr SKO.OS/41.9/268/2026/5002/KK wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie uznano, że odwołania zostały wniesione w terminie i są dopuszczalne. W dalszej kolejności podkreślono, że w sprawie zastosowanie maja postanowienia ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112).
Następnie organ odwoławczy przywołał stosowne przepisy przywołanej ustawy. W oparciu o postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) oraz wyjaśniania inwestora ustalono, że planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do postawy procesowej organ odwoławczy podkreślił, że podstawą działań dla niego są postanowienia art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności organ obowiązany jest wypowiedzieć się w sposób merytoryczny, a dopiero gdy nie jest to możliwe, podejmuje rozstrzygnięcie, mocą którego wydaje decyzję kasacyjna i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dalszej kolejności nawiązano do charakteru prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowania na realizację inwestycji i podkreślono, że decyzja ta posiada charakter związany, a zatem po spełnieniu przewidziany przepisami prawa wymogów organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję pozytywną.
W ocenie organu odwoławczego przedstawiony materiał dowodowy nie jest kompletny, albowiem nie zawiera kompletnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślono, że raport ten powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji. Dla podkreślenia znaczenia tego elementu przywoływanego raportu odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2026 r. Podkreślono, że organ pierwszej instancji nie dostrzegł wadliwości tego dokumentu i wydał kwestionowaną decyzję, a takie działanie jest nieprawidłowe, a wniosek inicjujący prowadzenie przedmiotowego postępowania nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych wymogów i ułomność ta nie została usunięta w ramach postępowania przed organem pierwszej instancji.
Tym samym w ocenie organu odwoławczego wyczerpana została przesłanka wydania decyzji w oparciu o postanowienia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejną kwestia podniesiona przez organ odwoławczy stały się uzgodnienia uzyskane w toku prowadzonego postepowania. W ocenie organu odwoławczego uzgodnienia te utraciły swoja aktualność z uwagi na zmianę warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tę okoliczność odwołano się do poglądów prezentowanych w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że w toku postępowania dowodowego organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień w zakresie udziału społeczeństwa w prowadzonym postepowaniu i wskazał na wymogi, które organ pierwszej instancji winien dopełnić w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów zawierających zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego dostrzeżono wystąpienie uchybień ze strony organu pierwszej instancji i niezbędności ich usunięcia w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. We wskazaniach dla organu pierwszej instancji podkreślono, że obowiązany jest on usunąć wszystkie uchybienia, które dostrzegł organ odwoławczy i przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto zobowiązał organ pierwszej instancji do zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, a następnie po zgromadzeniu całego materiału dowodowego podjąć stosowne rozstrzygnięcie.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się inwestorka, która wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw. W sprzeciwie tym wystąpiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania odwołania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. We wniesionym sprzeciwie podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wskazano na naruszenie art. 136 § 1 w związku z art. 138 § 2 powyższego Kodeksu poprzez pominięcie możliwości samodzielnego przeprowadzenia postępowania uzupełniającego lub też zlecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. Podniesiono naruszenie postanowień art. 15 tego Kodeksu poprzez wadliwą interpretację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Dodatkowo wskazano na naruszenie postanowień art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 cytowanego Kodeksu poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy nie jest kompletny. W sprzeciwie tym wymieniono naruszenie postanowień art. 8 i art. 12 powyższego Kodeksu polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zaufanie obywatela do organów państwa. Jako kolejny zarzut podniesiono naruszenie art. 11, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 wskazanego Kodeksu polegające na nie wyjaśnieniu braku merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy. W ramach zarzutów wskazano na naruszenie postanowień art. 66 ust. 1 pkt. 5 ustawy w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, że ewentualne wątpliwości co do wariantowości raportu oddziaływania na środowisko automatycznie przesądza o konieczności wydania decyzji kasacyjne, albowiem mogły one zostać rozwiązane w ramach postępowania uzupełniającego.
Kolejnym zarzutem uczyniono naruszenie art. 77 ust. 1 ustawy w związku z art. 136 przywoływanego Kodeksu poprzez uznanie, że potrzeba ponownego zwrócenia się do organów współdziałających zawsze wymaga cofnięcia sprawy do organu pierwszej instancji, mimo że organ odwoławczy mógł zlecić przeprowadzenie stosownych czynności organowi pierwszej instancji. Dodatkowo podniesiono naruszenie zasady proporcjonalności, albowiem zastosowano dla inwestora najdolegliwszy środek w postaci uchyleni decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jako ostatni zarzut podniesiono błędne pominięcie skutków gospodarczych przewlekłości postępowania, a w szczególności kosztów ponoszonych przez inwestora. W rozbudowanych motywach sprzeciwu przedstawiono argumentację przemawiająca za zasadnością jego wniesienia. W pierwszej kolejności przybliżono istotę projektowanej inwestycji, następnie przybliżono przebieg prowadzonego postępowania administracyjnego, jak również odniesiono się do poszczególnych uciążliwości związanych z realizacją projektowanej inwestycji.
Następnie poruszono istotę decyzji kasacyjnej oraz możliwości związane z wykorzystaniem postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezentując motywy sprzeciwu podkreślono, że sygnalizowane ułomności w zakresie wariantowości są istotne, jednakże nie dają podstaw dla wydania decyzji kasacyjnej. W końcowej części sprzeciwu przedstawiono polemikę ze stanowiskiem prezentowanym przez organ odwoławczy.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W realiach rozpoznawanej sprawy rozważenia wymagają dwie kwestie, a mianowicie, czy w ramach przedmiotowego postępowania organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia postępowania, które uniemożliwia organowi odwoławczemu jego korektę i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz czy organ odwoławczy korzystając z uprawnień wynikających z treści art. 136 powyższego Kodeksu uprawniony był do samodzielnego rozpoznania sprawy i wydania merytorycznej decyzji.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do pierwszej z wyodrębnionych kwestii, a mianowicie, czy w działaniu organu pierwszej instancji wystąpiły uchybienia, które nie mogą zostać skorygowane w ramach postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy akcentuje, że w jego ocenie przedstawiony materiał dowodowy nie jest kompletny, albowiem nie zawiera kompletnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że raport ten powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy projektowanego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji. Przywołane tu uchybienie koresponduje z kolejnym dostrzeżonym przez organ odwoławczy, a mianowicie uzgodnienia uzyskane w toku prowadzonego postepowania utraciły swoja aktualność z uwagi na zmianę warunków realizacji przedmiotowej inwestycji.
W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy odwołując się do stanowisk prezentowanych w doktrynie jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych uznał, że utraciły one swoją aktualność i wymagane jest uzyskanie nowych.
Przedstawione powyżej argumenty przemawiają za zasadnością podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, a tym samym trudno jest stawiać wskazanemu organowi zarzut, że w tym zakresie dopuścił się on naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionego sprzeciwu.
Przeprowadzona powyżej analiza rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wskazuje jednoznacznie na to, że organ odwoławczy nie miał możliwości samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Charakter uchybień jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie zezwalały wskazanemu organowi odwoławczemu jedynie na skorzystanie z decyzji kasacyjnej, tak aby prowadzone postępowanie spełniało przewidziane prawem wymogi.
W sprzeciwie wniesionym do tutejszego Sądu podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że tak sformułowany zarzut nie jest trafny i nie daje możliwości uwzględnienia wniesionego sprzeciwu. W kolejnym zarzucie we wniesionym sprzeciwie wskazano na naruszenie postanowień art. 136 § 1 w związku z art. 138 § 2 powyższego Kodeksu poprzez pominięcie możliwości samodzielnego przeprowadzenia postępowania uzupełniającego lub też zlecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji.
Ponadto podniesiono naruszenie postanowień art. 15 tego Kodeksu poprzez wadliwą interpretację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ dostrzeżone uchybienia w działaniach organu pierwszej instancji nie mogły zostać skorygowane w ramach postępowania odwoławczego, bez naruszenia przywołanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że w sytuacji, gdy w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego niezbędne jest uzyskanie nowych uzgodnień, a taka okoliczność w rozpoznawanej sprawie występuje, to przeprowadzenie tych czynności możliwe jest przez organ pierwszej instancji. Na marginesie można zauważyć, że zgodnie z postanowieniami art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego adresatom podejmowanych rozstrzygnięć przysługują stosowne uprawnienia o charakterze procesowym, łącznie z możliwością skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego.
Tym samym brak jest prawych podstaw dla uznania, aby tego typu elementy postepowania administracyjnego uznać za uzupełniające i wyczerpujące przesłankę przewidzianą treścią art. 136 przywoływanego Kodeksu.
W rozpoznawanym sprzeciwie wskazano na naruszenie szeregu postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym naruszenia te odnoszące się do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 czy też art. 8 i art. 12 powyższego Kodeksu odnoszą się generalnie do decyzji organu pierwszej instancji. Warto zauważyć, że organ odwoławczy podzielił tego typu naruszenia podnoszone w odwołaniach do niego wnoszonych przez poszczególne podmioty biorące udział w tym postępowaniu. W konsekwencji uznać należy, że tak formułowane zarzuty nie dają podstaw dla uwzględnienia wniesionego sprzeciwu, albowiem potwierdzają one stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu. W ramach formułowanych zarzutów wskazano na naruszenie postanowień art. 66 ust. 1 pkt. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, że ewentualne wątpliwości co do wariantowości raportu oddziaływania na środowisko automatycznie przesądza o konieczności wydania decyzji kasacyjne, albowiem mogły one zostać rozwiązane w ramach postępowania uzupełniającego.
W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu zostały już przedstawione argumenty wskazujące na jego bezzasadność. W sprzeciwie wniesionym do tutejszego Sądu podniesiono naruszenie zasady proporcjonalności, albowiem zastosowano dla inwestora najdolegliwszy środek w postaci uchyleni decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tak sformułowany zarzut nie jest zasadny, albowiem w realiach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe i nie narusza wskazanej zasady. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla projektowanego przedsięwzięcia posiada charakter decyzji związanej, a to oznacza, że po spełnieniu przez wnioskodawcę wszystkich wymaganych przez przepisy prawa warunków i wymogów, organ administracji obowiązany jest do wydania decyzji pozytywnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak jest spełnienia wszystkich warunków i wymogów wynikających z przepisów prawa, tym samym brak jest naruszenia wskazanej zasady.
Jako ostatni wniesionego sprzeciwu zarzut podniesiono pominięcie skutków gospodarczych oraz przewlekłość postępowania, a w szczególności zwrócono uwagę na koszty ponoszone przez inwestora. Tak sformułowany zarzut nie może przesądzać o uwzględnieniu wniesionego sprzeciwu, albowiem nie jest on zawiązanych z naruszeniem konkretnego przepisu prawa, lecz jest odwołaniem się do istotnych z punktu widzenia inwestora, skutków ekonomicznych. Podniesiony element nie może jednakże stanowić podstawy oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji publicznej i być wyłączną podstawą uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia.
Przeprowadzone powyżej rozważania wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy uwzględnił wniesione odwołanie i uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone uchybienia o charakterze proceduralnym jak również ułomności w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego uzasadniały podjęcia decyzji o charakterze kasacyjnym.
Dostrzec należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionego odwołania, jak również zamieścił wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności odniósł się do tego, w jaki sposób uniknąć uchybień, które zostały uchwycone w decyzji organu pierwszej instancji.
Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić