Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 3 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 597/26

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 18 lutego 2026 r. nr SKO.PS/41.5/33/2026/513, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania K. W. (dalej – Skarżąca, Zobowiązana), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej – organ I instancji) z dnia 28 listopada 2025 r. nr [...], którą: 1) ustalono odpłatność K. W. za pobyt ojca J. K. w Domu Pomocy Społecznej "[...] " w K. za okres od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2026 r.;

1. 2) zwolniono Skarżącą w całości z opłaty ustalonej w punkcie 1, od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2026 r.;
2. 3) odmówiono bezterminowego zwolnienia.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 listopada 2025 r.:

1. 1) ustalił odpłatność Skarżącej za pobyt ojca w DPS-ie za okres:
2. – od 1 stycznia 2025 r. do 31 stycznia 2025 r. w wysokości 991,29 zł,
3. – od 1 lutego 2025 r. do 28 lutego 2025 r. w wysokości 164,17 zł,
4. – od 1 marca 2025 r. do 31 marca 2025 r. w wysokości 157,67 zł,
5. – od 1 kwietnia 2025 r. do 30 kwietnia 2025 r. w wysokości 62,66 zł,
6. – od 1 maja 2025 r. do 31 maja 2025 r. w wysokości 3.009,66 zł,
7. – od 1 czerwca 2025 r. do 30 czerwca 2025 r. w wysokości 310,98 zł,
8. – od 1 lipca 2025 r. do 28 lutego 2026 r. w wysokości 331,10 zł miesięcznie;
9. 2) zwolnił Skarżącą w całości z opłaty ustalonej w punkcie 1, od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2026 r.;
10. 3) odmówił bezterminowego zwolnienia.

W uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca jest jedną z dwóch osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS-ie. zwrócono uwagę, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu nie ustalono jej przedmiotowej opłaty, gdyż ówczesny dochód nie przekraczał kryterium dochodowego. W dalszej kolejności podniesiono, że w trakcie postępowania ustalono, że Zobowiązana prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochód stanowi wynagrodzenie za pracę, które otrzymała w wysokości: grudzień 2024 r. – 4.021,29 zł, styczeń 2025 r. – 3.194,17 zł, luty 2025 r. – 3.187,67 zł, marzec 2025 r. – 3.092,66 zł, kwiecień 2025 r. – 8.623,40 zł, maj 2025 r. – 3.340,98 zł, czerwiec 2025 r. – 3.361,10 zł. Jak zauważył organ I instancji, dochód ten przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą, czyli kwotę 3.030 zł. Dlatego też – wobec odmowy zawarcia przez Skarżącą umowy ustalającej opłatę za pobyt ojca w DPS-ie – koniecznym było określenie tej opłaty w formie decyzji (art. 61 ust. 1 i 2, 2d w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – t.j.

Dz.U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm. – dalej u.p.s.). Samą opłatę za poszczególne miesiące ustalono jako różnicę pomiędzy dochodem Skarżącej a kryterium dochodowym na osobę samotnie gospodarującą i tak ustalona opłata nie przekracza 1/2 różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca.

Odnosząc się do żądania Skarżącej o bezterminowe i całościowe zwolnienie jej z opłaty za pobyt ojca w DPS-ie, wskazano, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 64 pkt 7 u.p.s. Zwrócono przy tym uwagę, że stosując ten przepis organ działa w ramach uznania administracyjnego. W związku z tym uznał za zasadne zwolnienie Skarżącej z opłat za wspomniany okres z racji na fakt, że ponosi ona znaczne wydatki (związane m.in. z bieżącym utrzymaniem, fizjoterapią, kredytem, alimentami na dzieci), które obciążają jej budżet w taki sposób, że ponoszenie opłaty za pobyt ojca w DPS-ie nie byłoby możliwe. Jednak organ I instancji nie zdecydował się na bezterminowe zwolnienie zakładając, że sytuacja finansowa Zobowiązanej może ulec jeszcze poprawie, gdyż jest osobą wykształconą i pozostaje w wieku produkcyjnym i Poinformował w końcowej części, że po 28 lutego 2026 r. ponownie zostanie wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt ojca w DPS-ie. Ponadto stwierdzono, że postępowaniem tym objęty zostanie również syn Skarżącej, który będzie wtedy osobą pełnoletnią.

W odwołaniu z dnia 23 grudnia 2025 r. Skarżąca negując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wniosła o jego zmianę poprzez bezterminowe zwolnienie jej z opłata za pobyt ojca w DPS-ie lub jego uchylnie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach odwołania podniosła, że pierwszą decyzją z dnia 21 maja 2025 r. nr [...] organ I instancji zwolnił ją z opłaty do końca października 2026 r., rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Kolegium wskutek jej odwołania. Z nieznanych jej powodów obecnie okres zwolnienia został skrócony do lutego 2026 r. Wskazała, że niezrozumiały jest dla niej sposób wyliczenia opłaty, tym bardziej, że jej wysokość różni się za miesiące od stycznia do marca 2025 r. w stosunku do wysokości podanej w decyzji organu I instancji wydanej w maju 2025 r. Również niezrozumiałe jest dla niej znaczenie dla sprawy uzyskanie pełnoletniości przez jej syna. Podniosła także, że organ I instancji przedstawił jej umowę, w której opłatę ustalono wyłącznie za jeden miesiąc (wskazano przy tym, że tylko w tym jednym miesiącu jej sytuacja finansowa pozwała na ustalenie opłaty), tymczasem w decyzji opłatę ustalono już za okres aż do lutego 2026 r. Następnie przedstawiła okoliczności związane z wykorzystaniem jej osoby w nierentownej działalności prowadzonej przez jej ojca i wpływu tego faktu na jej życie rodzinne i jej zdrowie. Zauważyła, że była gotowa przedstawić dokumentację, która – jej zdaniem – dodatkowo mogła wpłynąć na całkowite zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia opłat za ojca z tytułu jego pobytu w DPS-ie.

Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 18 lutego 2026 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta Miasta wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Wyjaśniono następnie, że decyzja wydawana na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie tej przesłanki nie obliguje organów do zastosowania wnioskowanego przez Skarżącą całkowitego zwolnienia z odpłatności.

W skardze z dnia 30 marca 2026 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Zobowiązana zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:

1. a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i nie wyjaśnienie przy tym zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy negatywnym rozpatrzeniu odwołania Skarżącej;
2. b) art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, zaniechaniu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w szczególności do równego traktowania oraz wydanie rozstrzygnięcia wbrew utrwalonej praktyce (w takim samym stanie faktycznym i prawnym);
3. c) art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Zobowiązana głównej mierze powtórzyła argumentację, którą posłużyła się w odwołaniu. Mianowicie wskazała, że okoliczności, które były znane organom uzasadniały całkowite zwolnienie jej z opłaty za pobyt ojca w DPS-ie. Stwierdziła, że nawet dobra sytuacja finansowa nie może prowadzić do nałożenia na nią obowiązku uiszczania opłat za pobyt osoby, która była sprawcą obciążenia jej długami firmy, na prowadzenie której nie miała wpływu, a w konsekwencji rozpadu małżeństwa i ubóstwa jej dzieci. Dostrzegła również, że znane są jej przypadki, w których organ I instancji całkowicie i bezterminowo zwalnia osoby z opłat z pobyt członków rodziny w DPS-ie. Zdaniem Skarżącej, organ I instancji winien zachować tą praktykę również wobec jej osoby.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zaistniałe w sprawie okoliczności z art. 64 pkt 7 u.p.s. uzasadniały zwolnienie Skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS-ie jedynie za okres wskazany w decyzji organu I instancji, czy też stanowiły podstawę do całkowitego i bezterminowego zwolnienia jej z tej powinności.

Przystępując do rozważań podnieść należy, że w myśl ogólnej reguły określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s. do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Natomiast jak stanowi art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.:
3. a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
4. b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
5. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Tak więc z przepisów tych wynika, że w związku z umieszczeniem osoby w DPS-ie zachodzi potrzeba ustalenia kręgu osób zobligowanych do partycypowania w kosztach jej pobytu w tego rodzaju placówce, a także określenia wysokości opłat dla osób zobowiązanych do ich ponoszenia. Materię tą reguluje przede wszystkim art. 61 u.p.s. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na art. 61 ust. 2d u.p.s., który zawiera zasady określenia wysokości odpłatności za pobyt mieszkańca DPS-u. Wskazuje się w nim, iż w przypadku odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., przez małżonka, zstępnych lub wstępnych, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w DPS-ie ustala w drodze decyzji organ gminy, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., a więc z uwzględnieniem kryterium dochodowego osób zobowiązanych oraz ich możliwości płatniczych.

Z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie wynika, że istniały podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, ponieważ Skarżąca odmówiła zawarcia umowy. Zauważyć należy, że Zobowiązana podniosła, że przekazana jej umowa dotyczyła tylko jednego miesiąca, a nie całego czasookresy, do którego odnosi się decyzja organu I instancji. Zarzut ten pozostaje jednak bez wpływy na sprawę, gdyż Skarżąca neguje w ogóle swój obowiązek uiszczenia opłat. Tym samym daje to wyraźną podstawę do stwierdzenia, że Skarżąca nie wyraża woli zawarcie wspomnianej umowy również za pozostałe miesiące. Jak wynika z pisma (zawiadomienia) organu I instancji z dnia 23 października 2025 r., wspomniana propozycja zawarcia umowy dotyczyła maja 2025 r., gdyż tylko w tym miesiącu dochód Skarżącej pozwalał na pokrycie części opłaty przypadającej na nią.

Poza sporem jest to, że dochód Skarżącej w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji przekraczał kryterium zawarte w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., co dawało podstawę do ustalenia jej wysokości. W tym zakresie Zobowiązana zasygnalizowała rozbieżności w wysokości opłat za miesiące od stycznia do marca 2025 r. pomiędzy decyzjami organu I instancji z dnia 28 listopada 2025 r. i 21 maja 2025 r. Zajmując się tym zagadnieniem wskazać należy, że wyjaśnienie tej kwestii pozostaje bez znaczenia dla sprawy wobec zwolnienia Skarżącej z opłaty m.in. za wskazany okres.

Organy obu instancji jednomyślnie przyjęły, że w sprawie zaistniała przesłanka zwolnienia z opłaty, o której mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s. Przepis ten stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Użycie w przepisie art. 64 u.p.s. określenia "można" oznacza, że zwolnienie z opłat oparte jest na uznaniu administracyjnym. W kontekście uznaniowego charakteru decyzji wskazać należy, że postępowanie dotyczące tej materii ma charakter w istocie dwuetapowy. W pierwszym etapie organ ocenia, czy spełnione zostały przesłanki otwierające temu organowi możliwość zwolnienia osoby zobowiązanej z opłat. Ocena ta dokonywana jest według reguł dotyczących postępowania dowodowego i polega na weryfikacji poszczególnych kryteriów. Dopiero uznanie, że spełniona została choćby jedna z przesłanek umożliwiających organowi na zwolnienie z opłaty, pozwala na przejście do drugiego etapu, w ramach którego, działając w granicach uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi zwolnić z opłat.

W rozpatrywanym przypadku uznano, że wystąpiła przesłanka zwolnienia z opłaty, która opisana jest w art. 64 pkt 7 u.p.s. Fakt ten pozwolił organowi I instancji na przejście do kolejnego etapu, tj. uznania administracyjnego. W jego ramach Prezydent Miasta zdecydował o całkowitym zwolnieniu Skarżącej z opłat za pobyt ojca w DPS-ie za okres do stycznia 2025 r. do lutego 2026 r. Nie zdecydował natomiast o bezterminowym zastosowaniu przedmiotowej ulgi. Uzasadnił to tym, że Zobowiązana jest w wieku produkcyjnym, a także jest osobą wykształconą. Jego zdaniem, okoliczności te rokują, że w przyszłości jej sytuacja finansowa może ulec poprawie, a to pozwoli na uiszczanie opłat za pobyt ojca. Skarżąca z takim uzasadnieniem się nie zgadza, wskazując, że krzywdy jakich doznała ze strony ojca kwalifikują ją do uzyskania całkowitego i bezterminowego zwolnienia z obowiązku.

W uzasadnieniu zarówno organu I instancji, jak i Kolegium, wprost to nie wybrzmiało, ale przy zwalnianiu z obowiązku opłat należy mieć na uwadze również interes publiczny. Mianowicie zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 u.p.s. okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce. Stosowanie bowiem odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocniczości pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne zaś z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych.

Nie można bowiem doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 101/24, LEX nr 3782236).

Odnosząc się do twierdzeń organów obu instancji oraz Skarżącej przyjąć należy, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że organ I instancji wziąwszy pod uwagę relacje pomiędzy Skarżącą i jej ojcem, a także jej sytuację majątkową i rodzinną, spowodowaną w głównej mierze działaniami jej ojca, zwolnił ją z opłat za okres od stycznia 2025 r. do lutego 2026 r. Przypomnieć należy, że ziszczenie się przesłanek z art. 64 u.p.s. (w odróżnieniu od okoliczności z art. 64a u.p.s.) nie obliguje organu do zastosowania ulgi, a daje jedynie taką możliwość.

O zastosowaniu przedmiotowej ulgi nie decyduje zatem wola uiszczania opłat przez osobę zobowiązaną, ale ocena całokształtu materiału dowodowego danej konkretnej sprawy. W kontrolowanym przypadku zaaprobowana przez Kolegium argumentacja organu I instancji przemawia za zasadnością zwolnienia Skarżącej z przedmiotowego obowiązku, ale tylko na pewien okres. Z dużą bowiem ostrożnością należy dokonywać bezterminowego zwalniania z obowiązku opłat za pobyt osób bliskich w DPS-ie. Dlatego też w każdym przypadku organ winien rozważyć rokowania na poprawę możliwości uiszczania opłat. Wprawdzie żaden z organów tego nie wyjaśnił, to racjonalnym jest dokonanie periodycznej oceny sytuacji materialno-rodzinnej Skarżącej każdego roku. Jest to czasookres, w którym z jednej strony może dojść do zmian w położeniu Zobowiązanej, a z drugiej strony pozwala na reakcję organu w sytuacji, w której sytuacja dochodowa Skarżącej byłaby na tyle dobra, że interes publiczny uzasadniałby jej partycypację w kosztach utrzymania ojca.

W tym miejscu należy podnieść, że materiał dowodowy w sposób wystarczający dokumentował okoliczności z art. 64 pkt 7 u.p.s., jak i sytuację majątkową i rodzinną Skarżącej. Jednocześnie wyjaśnić należy, że każdy wniosek o zastosowanie ulgi w uiszczaniu opłat oceniany jest indywidulanie. Dlatego też udzielenie bezterminowego zwolnienia innej osobie nie stanowi o naruszeniu zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.).