Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 marca 2026 r. Skarb Państwa, zastępowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w K. (dalej jako: "strona skarżąca") wniósł do tut. Sądu skargę na czynność Starosty B. (dalej jako: "organ"), opisaną w rubrum nn. wyroku, obejmującą zmianę w ewidencji gruntów i budynków nr [...], dokonaną z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej obejmującą działki o nr [...]; [...] w jednostce rejestrowej [...] obr. [...] polegającą na wykreśleniu dotychczasowych użytków i klas bonitacyjnych i wpisie dla każdej z tych działek, odnośnie całego ich obszaru, jednolicie użytku "Ls"
Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie:
- - art. 24 ust. 2a lit. d) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.g.i.k.", poprzez jego błędne zastosowanie w związku z uznaniem, iż wykryto błędne informacje, co miało uzasadniać zakwestionowaną zmianę;
- - art. 24 ust 2b pkt 1 p.g.i.k. poprzez ich błędne zastosowanie w związku z uznaniem, że któryś z tych przepisów uzasadnia dokonanie zmiany w trybie czynności materialno-technicznej;
- - art. 24 ust. 2b pkt.
- 2) p.g.i.k. poprzez pominięcie i dokonanie zmiany bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania w rej sprawie decyzji administracyjnej;
- - art. 20 ust. 3 p.g.i.k. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wpisu użytku "Ls" bez uprzedniej klasyfikacji gruntu;
- - pkt 10 zał. nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: Rozporządzenie) oraz art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 663), dalej powoływanej jako: u.o.l., poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zakwestionowanej zmiany, pomimo że nie zostały spełnione hipotezy opisane w tych przepisach;
- - art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 2 u.o.l. w związku z art. 20 ust. 3a p.g.i.k. poprzez ich błędną interpretację, i uznanie, że na podstawie tych przepisów uzasadnione jest wpisanie w ewidencji użytku "Ls" dla każdego gruntu ujętego w planie urządzenia lasu, nawet gdy nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 u.o.l.;
- - art. 4 ust. 3 u.o.l. poprzez jego pominięcie, podczas gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że Lasy Państwowe zarządzają innymi nieruchomościami i są zobligowane do ich ewidencjonowania.
W oparciu o tak zakreślone zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę strona skarżąca wskazała, że zaskarżona czynność dotyczy gruntów, których właścicielem jest Skarb Państwa, a zarządzającym państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, tj. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K..
Zgodnie z przepisami § 11 pkt 7 oraz § 12 pkt 1 lit. c Rozporządzenia, podmiotami ewidencyjnymi są w przedmiotowym wypadku Skarb Państwa jako właściciel oraz Nadleśnictwo jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej sprawująca zarząd gruntem objętym zarząd. Obydwa te podmioty mają zdolność sądową i są uprawnione do złożenia skargi.
Zakwestionowana zmiana w ewidencji została wprowadzona na podstawie notatki służbowej poprzedzonej korespondencją z Nadleśnictwem K., tj. pismem Starosty z dnia 11 grudnia 2025 r. i odpowiedzią Nadleśnictwa z dnia 18 grudnia 2025 r. Należy wskazać, że Starosta w swoim piśmie nie wskazał dla jakich celów potrzebna jest mu informacja dotycząca planu urządzenia lasu, ani o swoim stanowisku w kwestii związku tego dokumentu planistycznego z wpisami dot. użytków gruntu. Na podstawie odpowiedzi organ ewidencyjny zadecydował o dokonaniu bardzo istotnej zmiany w drodze czynności materialno-technicznej uznając, że zachodzą przesłanki z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.i.k. tj. wykrycie błędnych informacji. Powyższy przepis nie stanowi jednak o możliwości dokonania zmiany w drodze czynności materialno-technicznej. Opisuje przesłankę wszczęcia sprawy dotyczącej zmiany w ewidencji z urzędu. Organ w swojej notatce ani żadnej innej korespondencji czy zawiadomieniu nie wskazał konkretnej podstawy prawnej dokonania zakwestionowanej zmiany w trybie czynności materialno-technicznej umocowanej w którymś z przepisów art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.i.k.
Nie jest rolą podmiotu ewidencyjnego domyślanie się tych podstaw, a organ administracyjny powinien działać zgodnie z konstytucyjną zasadą zaufania. Biorąc powyższe pod uwagę strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przepisów dotyczących trybu wprowadzenia zakwestionowanej zmiany. Według strony skarżącej organ ewidencyjny był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia o zmianach w drodze decyzji administracyjnej. To twierdzenie jest uzasadnione również w świetle uzyskanej odpowiedzi od Nadleśnictwa, które w piśmie z dnia 18 grudnia 2025 r. wyraźnie wskazało, że w planie urządzenia lasu ujęte są wszystkie nieruchomości zarządzane przez Nadleśnictwo, w tym grunty nieleśne, inne użytki gruntowe nie będą ce lasem i nie spełniające definicji lasu z art. 3 u.o.l. i wynika to z powszechnie obowiązujących zasad prowadzenia dokumentacji przez Lasy Państwowe w całej Polsce.
Zakwestionowana zmiana dotyczyła wykreślenia dotychczasowych użytków i klas bonitacyjnych zgodnych z stanem faktycznym na gruncie na podstawie powołanej wyżej notatki, która nie wskazuje na jakąkolwiek pracę geodezyjną, stanowiącą podstawę takiej zmiany. W szczególności notatka nie odnosi się do obligatoryjnej co do zasady klasyfikacji gruntów leśnych dokonanej na podstawie art. 20 ust. 3 p.g.i.k. co uzasadnia zarzut naruszenie tego przepisu w związku z dokonaną czynnością. Przed dokonaniem zmiany polegającej na wpisie nowego użytku rolnego lub leśnego obligatoryjna jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów dokonana przez uprawnioną osobę. Ewentualne zwolnienie z tego obowiązku przy konkretnej zmianie powinno być wykazane, uzasadnione i udowodnione odnośnie do każdej działki i każdego użytku.
Notatka służbowa stanowiąca podstawę dokonanej zmiany powołuje się na jedną okoliczność faktyczną - ujęcie nieruchomości Skarbu Państwa zarządzanej przez Nadleśnictwo w Planie urządzenia Lasu, oraz przepisy art. 4 ust. 1, art. 3, art. 20 ust. 2 u.o.l., art. 20 ust. 3a p.g.i.k. i pkt 10 zał. nr 1 do Rozporządzenia.
Z powyżej okoliczności faktycznej oraz powołanych przepisów prawa nie można uzasadnić w żaden sposób dokonanej zmiany. Plan urządzenia lasu, na który powołuje się organ ewidencyjny to plan sporządzony dla Nadleśnictwa na lata 2020 - 2029 (dalej: PUL), zatwierdzony przez Ministra Środowiska pismem z dn. 1 października 2020 r. Dokument ten sporządzony został zgodnie z jednolitymi dla całego kraju zasadami wynikającymi z Instrukcji urządzenia lasu wprowadzonej zarządzeniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr [...] z dn. 21 listopada 2011 r. Zgodnie z zapisami § 2 instrukcji przedmiotem każdego planu urządzenia lasu muszą być: zarządzane przez nadleśnictwo lasy w rozumieniu art. 3 u.o.l.; grunty przeznaczone do zalesienia; inne grunty i nieruchomości Skarbu Państwa pozostające w zarządzie nadleśnictwa ujęte w części inwentaryzacyjnej planu.
PUL w pełni realizuje powyższe zasady. Nadleśnictwo wykazuje w nim kategorię gruntów i nieruchomości opisaną wyżej w pkt 3) w zestawieniu powierzchni w pkt 1.3. pozostałych gruntów (nieleśnych), w skład których wchodzą m. in. działki objęte zakwestionowaną zmianą. Szczegółowo są one wykazane w osobnych kartach rejestrowych takich gruntów. W tych kartach jest uwidoczniony właściwy użytek. Użytek został wpisany zgodnie z stanem faktycznym i prawny, tj. zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków (dalej "egib").
Mając powyższe na względzie, sam fakt, iż dana działka gruntu jest ujęta w planie urządzenia lasu jakiegokolwiek nadleśnictwa nie determinuje rodzaju użytku tego gruntu i nie stanowi faktycznej podstawy do dokonania jakiejkolwiek zmiany w ewidencji.
Przedmiotowa zmiana jest wprost sprzeczna z treścią dokumentu, na który się powołuje. W PUL działki objęte zmianą są ujęte jako nieleśne, zgodnie z ich aktualnym stanem faktycznym i docelowym przeznaczeniem. Te działki są gruntami rolnymi faktycznie i docelowo wykorzystywanymi zgodnie z tym przeznaczeniem.
Również powołane przepisy prawa nie uzasadniają zmiany. Dokonana zmiana jest wprost sprzeczna z przepisem pkt 10 zał. nr 1 do Rozporządzenia oraz art. 3 u.o.l. Grunty objęte zmianą nie spełniają żadnego z kryteriów opisanych powyżej, co należy uznać za bezsporne. Strona skarżąca wskazuje, że tak właśnie jest, a organ nie zakwestionował tego w związku z podjętą czynnością, zwłaszcza nie udokumentował zmiany żadną pracą geodezyjną.
Powołane w notatce służbowej z dn. 30 grudnia 2025 r. pozostałe przepisy prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 20 ust. 2 u.o.l. oraz art. 20 ust. 3 a p.g.i.k. wobec faktu, iż grunty objęte zmianą nie spełniają powyższej definicji lasu, nie mogą uzasadniać dokonanej zmiany. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.l. w ogóle nie pozostaje w związku z przedmiotową kwestią.
Zmiana godzi również w interes prawny skarżących. Powoduje niezgodność między rejestrem publicznym jakim jest ewidencja gruntów i budynków, a rejestrem Nadleśnictwa, jakim jest PUL i którym jednostka ta jest związana przy gospodarowaniu zarządzanymi nieruchomościami. Spowoduje to w pierwszej kolejności istotne komplikacje w identyfikacji działek objętych zmianą pod kątem obciążeń podatkowych. Skarżący przy tym stanie rzeczy, tj. sprzeczności pomiędzy wpisem w ewidencji, a faktycznym stanem rzeczy i faktycznym wykorzystywaniem gruntu, narażeni są na kontrole i postępowania podatkowe w zakresie prawidłowości składanych deklaracji i prawidłowości w zakresie regulowania obciążeń podatkowych. Nadleśnictwo będzie ograniczone w dysponowaniu tymi nieruchomościami na cele rolne np. poprzez wydzierżawianie ich rolnikom indywidualnym. Grunty te nie będą mogły być również objęte systemem dopłat bezpośrednich w ramach wspólnej polityki rolnej UE. Objęcie terenów nieleśnych użytkiem Ls powoduje, że wbrew stanowi faktycznemu, zastosowanie znajdą ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie gruntów leśnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał on, że ze względu na charakter niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygające sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
Zgodnie z § 29a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 219 ze zm.) - dalej r.e.g.ib. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub z obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub ze stanem prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych.
Dalej organ zauważył, że przepis art. 20 ust. 2 u.o.l. stanowi regulację szczególną w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów.
Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza więc, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 u.o.l, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Jak wynika z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu, bez względu na to czy jest to obszar zwarty, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, czy też jej pozbawiony, nie jest dopuszczalna zmiana w postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. Oznacza to, że cały obszar gruntu objęty planem urządzenia lasu musi być w ewidencji gruntów i budynków bezwzględnie wykazany jako użytek gruntowy las.
Nie ma przy tym znaczenia w postępowaniu przed organami prowadzącymi ewidencję czy objęcie danego terenu planem urządzenia lasu nastąpiło na skutek błędu czy omyłki, ani to, czy plan ten jest prawidłowy, albowiem organ ewidencyjny nie ma żadnych kompetencji do badania, czy kwestionowania planu urządzenia lasu.
Zmiana w zakresie spornych działek może nastąpić dopiero wówczas, gdy zostaną wyłączone z uproszczonego planu urządzenia lasu. A zatem samo ustalenie na gruncie, że użytek leśny w istocie nie jest lasem i nie jest wykorzystywany na cele związane z gospodarką leśną nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych.
Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, organ wyjaśnił, że art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.i.k. stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Podobne brzmienie ma przepis § 29a ust. 1 pkt 3 r.e.g.ib., z którego wynika, że aktualizacja ewidencji następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy ewidencji w celu wyeliminowania danych błędnych, przy czym zgodnie z § 29a ust. 1 r.e.g.ib. przez dane błędne rozumie się takie dane zawarte w ewidencji, które nie mają potwierdzenia w zbiorze dokumentów, uzasadniających wpisy do bazy danych.
Według organu nie zaistniała sytuacja, że w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowego obszaru gruntów zarejestrowana byłaby informacja błędna. Dotychczas zawarte w ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące rodzajów użytków gruntowych dla przedmiotowych działek miały potwierdzenie w dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Kwestionowana przez stronę skarżącą zmiana jest wynikiem sytuacji, że dostępna dla organu ewidencyjnego stała się dokumentacja mogąca być podstawą dokonanej zmiany, a mianowicie PUL.
Dalej organ wskazał, że łączne brzmienie przepisów art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a oraz ust. 2b pkt 1 lit. a p.g.i.k. stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przepisów prawa dokonywana jest z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, o której zainteresowane strony są tylko zawiadamiane. W niniejszej sprawie przepisem prawa, w oparciu o który dokonano aktualizacji, jest ww. przepis art. 20 ust. 2 u.o.l. w zw. z przepisem art. 20 ust. 3a p.g.i.k.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 24 ust. 2b pkt 2) p.g.i.k. poprzez pominiecie i dokonanie zmiany bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej organ wskazał, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje zasadniczo w drodze czynności materialno-technicznej, a jedynie w przypadkach nie wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.i.k. w drodze decyzji administracyjnej. Brak było podstaw do dokonania aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej.
Następnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 20 ust. 3b p.g.i.k. przepisu art. 20 ust. 3 nie stosuje się do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne lasy Państwowe, z wyjątkiem gruntów leśnych o powierzchni do 10 ha znajdujących się w enklawach i półenklawach wśród gruntów o innej formie własności. Wyjaśnić należy również, że ustalenie klasy bonitacyjnej gleby (postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów) i ustalenie rodzaju użytku gruntowego, to dwie różne informacje, pozyskiwane na podstawie innych przepisów. Nawet gdyby przyjąć, że dany grunt podlega gleboznawczej klasyfikacji, to w pierwszej kolejności należy ustalić rodzaju użytku podlegającego tej klasyfikacji, a dopiero później przeprowadzić klasyfikację gruntów. Organ podkreślił też, że przepis art. 20 ust. 3a p.g.i.k. reguluje prowadzenie ewidencji gruntów, nie zaś ich gleboznawczą klasyfikację.
W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, zatem i ten zarzut należy uznać za bezzasadny.
W ocenie tut. organu wskazany art. 3 u.o.l., w którym zawarta jest definicja lasu sam w sobie nie zawiera żadnego odniesienia do regulacji problematyki ewidencji gruntów i budynków, stąd też ograniczając się do wykładni wyłącznie tego przepisu nie można ustalić relacji jakie zachodzą pomiędzy regulacją ustawy o lasach a ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dopiero ww. przepisy art. 20 ust. 3a p.g.i.k. i art. 20 ust. 2 u.o.l. wyznaczają wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy pojęciem lasu w ewidencji gruntów i budynków a lasem w ustawie o lasach. Ewidencja gruntów i budynków, jak każda ewidencja, ma charakter deklaratoryjny, pochodny - odzwierciedlający pewien stan, którego nie tworzy. Odzwierciedla zatem stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty m.in. plan urządzenia lasu, a nie faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, czy też jej rzeczywisty stan.
Organ podniósł też, że zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 2 u.o.l. w związku z art. 20 ust. 3a p.g.i.k. jest niezrozumiały, albowiem przepis art. 4 ust. 1 u.o.l. stanowi, że lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Przepis ten nie ma żadnego przełożenie na aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany rodzaju użytku gruntowego. Odnośnie art. 20 ust. 3a p.g.i.k. i art. 3 u.o.l. tut. organ wypowiedział się już wcześniej.
Reasumując powyższe, w ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona czynność została dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz wiążące dane wynikające z dokumentów urzędowych, w szczególności planu urządzenia lasu, którego charakter i zakres został określony w przepisach ustawy o lasach oraz aktach wykonawczych.
Plan urządzenia lasu jako podstawowy dokument planistyczny gospodarki leśnej, sporządzany jest w celu prowadzenia tej gospodarki w sposób trwale zrównoważony. Z przepisów wykonawczych do ustawy o lasach wynika jednoznacznie, że plan ten obejmuje lasy oraz grunty przeznaczone do zalesienia, dla których sporządza się szczegółowy opis taksacyjny, określa cele gospodarowania, funkcje lasu oraz planowane czynności gospodarcze. Całość regulacji zawartej w tym rozporządzeniu dotyczy wyłącznie zagadnień związanych z gospodarką leśną, takich jak hodowla, użytkowanie i ochrona lasu, co przesądza o tym, że plan urządzenia lasu nie jest dokumentem obejmującym dowolne nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych, lecz wyłącznie grunty spełniające kryteria określone w ustawie o lasach.
W konsekwencji objęcie danego gruntu planem urządzenia lasu oznacza, że grunt ten został zakwalifikowany w toku specjalistycznych prac planistycznych jako grunt leśny w rozumieniu art. 3 u.o.l., tj. jako przeznaczony do produkcji leśnej albo związany z gospodarką leśną. Sporządzenie planu urządzenia lasu wymaga bowiem przeprowadzenia czynności inwentaryzacyjnych, analitycznych i planistycznych, obejmujących w szczególności rozpoznanie siedlisk, analizę dotychczasowej gospodarki leśnej oraz określenie funkcji i celów gospodarowania, co wyklucza możliwość objęcia tym dokumentem gruntów niemających żadnego związku z gospodarką leśną.
Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do dokonywania merytorycznej oceny ustaleń planu urządzenia lasu ani do samodzielnego ustalania, które z gruntów objętych tym planem spełniają definicję lasu. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter rejestru publicznego o funkcji informacyjnej i opiera się na danych wynikających z dokumentów źródłowych. W tym zakresie organ jest związany treścią dokumentów sporządzonych przez właściwe podmioty, w tym planu urządzenia lasu i nie jest uprawniony do ich weryfikacji ani selektywnego stosowania.
Nie zasługuje zatem na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym objęcie gruntu planem urządzenia lasu nie przesądza o jego charakterze. Taka interpretacja pomija, że plan ten sporządzany jest wyłącznie dla gruntów objętych gospodarką leśną, a więc spełniających kryteria ustawowej definicji lasu.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona czynność polegająca na ujawnieniu w ewidencji gruntów użytku "Ls" została dokonana prawidłowo, na podstawie wiążących danych wynikających z planu urządzenia lasu, a organ nie był uprawniony do ich kwestionowania ani modyfikowania. W konsekwencji skarga jako bezzasadna winna podlegać oddaleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1297) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna Starosty z 30 grudnia 2025 r. polegająca na zmianie w ewidencji gruntów i budynków obejmującej działki nr [...]; [...] w jednostce rejestrowej [...] obr. [...] poprzez wykreślenie dotychczasowych użytków i klas bonitacyjnych i wpisie dla każdej z tych działek, odnośnie do całego ich obszaru, jednolicie użytku "Ls".
Wskazana czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego objęta jest kognicją sądów administracyjnych.
Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.
W tym miejscu wskazać także trzeba, że przedmiotem kontroli sądu nie jest zgodność z prawem planu urządzenia lasu sporządzonego dla Nadleśnictwa K., a zatwierdzonego przez Ministra Środowiska, a zgodność z prawem czynności materialno-technicznej Starosty.
Kontrola zaskarżonej czynności pod względem zgodności z prawem wykazała, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa. Z tego względu Sąd orzekł o jej bezskuteczności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji;
- 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Jak stanowi art. 24 ust. 2b p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (pkt 1) lub w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach (pkt 2). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.).
Z przepisu art. 24 ust. 2b p.g.i.k. wynika zatem, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje albo w drodze czynności materialno-technicznej (w przypadkach enumeratywnie wymienionych w lit. a do lit. h) albo w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach.
W rozpoznawanej sprawie organ powołał się na art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a) i ust. 2b pkt 1 lit. a p.g.i.k. wskazując, że podstawę dokonania zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek o numerach [...], [...], [...] stanowiły przepisy prawa, tj. art. 20 ust. 3a p.g.i.k., przepisy u.o.l., w szczególności art. 20 ust. 2, oraz przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), w szczególności w zakresie ustalonych tam zasad wyłączania gruntów z produkcji leśnej oraz ich ochrony.
Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 20 ust. 2 u.o.l. w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.l). Plan urządzenia lasu powinien zawierać w szczególności opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych oraz zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) u.o.l.).
Z art. 3 u.o.l. wynika natomiast, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Z przywołanych wyżej przepisów w ocenie Sądu, należy wywieść, że plan urządzenia lasu może obejmować również grunty, które nie są lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.l. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis i zestawienie powierzchni lasów, ale także opis i zestawienie powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia, czyli gruntów nieleśnych, dla których właściwe dokumenty planistyczne przewidują dopiero funkcję leśną (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) i art. 14 ust. 3 u.o.l.).
Skarżący podnosi, że w PUL ujęte zostały wszystkie nieruchomości zarządzane przez Nadleśnictwo, w tym grunty nieleśne, inne użytki gruntowe nie będące lasem i nie spełniające definicji lasu z art. 3 u.o.l. i wynika to z powszechnie obowiązujących zasad prowadzenia dokumentacji przez Lasy Państwowe w całej Polsce. W PUL, działki objęte sporną zmianą są ujęte jako nieleśne, zgodnie z ich aktualnym stanem faktycznym i docelowym przeznaczeniem. Grunty objęte zmianą nie spełniają żadnego z kryteriów z art. 3 u.o.l.
Zdaniem Sądu zasadnie Skarżący zarzuca, że zmiana rodzaju użytków gruntowych w odniesieniu do działek nr [...]; [...] z dotychczasowych nieleśnych (odpowiednio PsIV i RV, PsIV) na użytek "Ls" jest niezgodna z ustaleniami planu urządzenia lasu, w którym działki te wykazane są jako grunty nieleśne. Z art. 20 ust. 2 u.o.l. wynika bowiem, że dla ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "Ls", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Przepis art. 20 ust. 2 u.o.l. stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w p.g.i.k. i ma odpowiednie umocowanie, wynikające bezpośrednio z art. 20 ust. 3a p.g.i.k. Z kolei w myśl art. 20 ust. 3a p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.
Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 20 ust. 3a p.g.i.k. nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Przepis ten należy uznać za stanowiący wyjątek, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty zatem w art. 20 ust. 2 u.o.l. wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Nałożony w art. 20 ust. 2 u.o.l. obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów. Z powyższych dwóch przepisów bezspornie wynika tyle, że w przypadku, gdy zostały przyjęte plany urządzenia lasu, to organ ewidencyjny związany jest tymi planami, w części dotyczącej granic i powierzchni lasów.
Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 u.o.l., dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 lutego 2026 r., I OSK 86/25; 6 września 2024 r., I OSK 881/23; 16 kwietnia 2024 r., I OSK 397/21; 6 czerwca 2008 r., I OSK 905/07 i I OSK 845/07 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec tego Starosta nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w planie urządzenia lasu, w tym czy sporne działki stanowią las w rozumieniu art. 3 u.o.l., niezależnie od tego czy plan urządzenia lasu jest zgodny z przepisami prawa. Skoro sporne działki w PUL figurują jako grunty nieleśne to rozszerzenie granic użytku "Ls" o te grunty nie da się pogodzić z planem urządzenia lasu. Innymi słowy fakt, że plan urządzenia lasu obejmuje grunty nieleśne, nie pozwala sklasyfikować ich automatycznie w ewidencji gruntów i budynków jako użytek "Ls" przez sam fakt ich włączenia do planu.
Nadto z analizy akt postępowania w sprawie nie wynika, aby organ weryfikował treść planu. Z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy wynika tylko, że skoro działki, o które pytał organ znalazły się w planie to automatycznie powinny być one oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako "Ls". Takie stanowisko w świetle brzmienia u.o.l. jest nieuzasadnione.
Z uwagi na powyższe należy uznać, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 u.o.l. w związku z art. 20 ust. 3a p.g.i.k.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Do kosztów zaliczono wpis od skargi (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).