Uzasadnienie
Pismem z 12 marca 2026 r. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. (dalej "Skarżący"), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność materialno-techniczną dokonaną 20 stycznia 2026 r. przez Starostę B. (dalej "Starosta" lub "Organ"). Czynność ta o numerze [...] polegała na zmianie w ewidencji gruntów i budynków obejmującej działkę o numerze [...] w jednostce rejestrowej [...] obr. [...] poprzez wykreślenie dotychczasowych użytków i klas bonitacyjnych i wpisie dla tej działki, odnośnie całego jej obszaru, jednolicie użytku "Ls".
Skarżący powziął wiedzę o dokonanej czynności 26 lutego 2026 r. wskutek otrzymania pisma Starosty z 2 lutego 2026 r. nr [...].
Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:
- 1) art. 24 ust. 2a lit. d) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.; dalej "p.g.i.k.") poprzez jego błędne zastosowanie w związku z uznaniem, iż wykryto błędne informacje, co miało uzasadniać zakwestionowaną zmianę;
- 2) art. 24 ust. 2b pkt 1) p.g.i.k. poprzez jego błędne zastosowanie w związku z uznaniem, że uzasadnia on dokonanie zmiany w trybie czynności materialno-technicznej;
- 3) art. 24 ust. 2b pkt 2) p.g.i.k. poprzez pominięcie i dokonanie zmiany bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej;
- 4) art. 20 ust. 3 p.g.i.k. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wpisu użytku "Ls" bez uprzedniej klasyfikacji gruntu;
- 5) pkt 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 663, dalej "u.o.l.") poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zakwestionowanej zmiany pomimo, że nie zostały spełnione hipotezy opisane w tych przepisach;
- 6) art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 2 u.o.l. w związku z art. 20 ust. 3a p.g.i.k. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że na podstawie tych przepisów uzasadnione jest wpisanie w ewidencji użytku "Ls" dla każdego gruntu ujętego w planie urządzenia lasu, nawet gdy nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 u.o.l.;
- 7) art. 4 ust. 3 u.o.l. poprzez jego pominięcie, podczas gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że Lasy Państwowe zarządzają innymi nieruchomościami i są zobligowane do ich ewidencjonowania.
W związku z wniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania od Organu na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z wydruków dokumentów:
- 1) zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr [...] z [...] r. i wyciągu z Instrukcji urządzenia lasu wprowadzonej ww. zarządzeniem;
- 2) pisma Ministra Środowiska z 1 października 2020 r. znak [...] wraz z wyciągiem z Planu urządzenia lasu Nadleśnictwa K. zatwierdzonego ww. pismem.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił szczegółowo przebieg sprawy oraz podał argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. Podkreślił, że zakwestionowana zmiana została wprowadzona na podstawie notatki służbowej poprzedzonej korespondencją ze Skarżącym. Notatka nie wskazuje podstawy prawnej dokonanej zmiany, w szczególności nie przywołano w niej art. 20 ust. 3a p.g.i.k. Organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia o zmianach w drodze decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno-technicznej. W planie urządzenia lasu ujęte są wszystkie nieruchomości zarządzane przez Nadleśnictwo K., w tym grunty nieleśne, inne użytki gruntowe nie będące lasem i nie spełniające definicji lasu z art. 3 u.o.l. Przed dokonaniem zmiany polegającej na wpisie nowego użytku rolnego lub leśnego obligatoryjna jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów dokonana przez uprawnioną osobę. Sam fakt, że dana działka gruntu jest ujęta w planie urządzenia lasu nadleśnictwa nie determinuje rodzaju użytku gruntu i nie stanowi faktycznej podstawy do dokonania jakiejkolwiek zmiany w ewidencji.
W planie urządzenia lasu objęte zmianą działki są ujęte jako nieleśne, zgodnie z ich aktualnym stanem faktycznym i docelowym przeznaczeniem. Grunty objęte zmianą nie spełniają żadnego z kryteriów z art. 3 u.o.l.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że zobowiązany jest przestrzegać przepisów u.o.l. i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności w zakresie ustalonych tam zasad wyłączania gruntów z produkcji leśnej oraz ich ochrony. Podkreślił, że jest związany ustaleniami planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasu. Jak wynika z orzecznictwa dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu, bez względu na to czy jest to obszar zwarty, pokryty roślinnością leśną, drzewami i krzewami oraz runem leśnym, czy też jej pozbawiony, nie jest dopuszczalna zmiana w postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las.
W ocenie Starosty art. 3 u.o.l. sam w sobie nie zawiera żadnego odniesienia do regulacji problematyki ewidencji gruntów i budynków, stąd też ograniczając się wyłącznie do wykładni tego przepisu nie można ustalić relacji jakie zachodzą pomiędzy regulacją u.o.l. a przepisami p.g.i.k. Dopiero art. 20 ust. 3a p.g.i.k. i art. 20 ust. 2 p.g.i.k. wyznaczają wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy pojęciem lasu w ewidencji a lasem w u.o.l. W dalszej części odpowiedzi na skargę Starosta ustosunkował się szczegółowo do zarzutów skargi przywołując stosowne regulacje prawne i orzecznictwo sądowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna Starosty z 20 stycznia 2026 r. polegająca na zmianie w ewidencji gruntów i budynków obejmującej działkę o numerze [...] w jednostce rejestrowej [...] obr. [...] poprzez wykreślenie dotychczasowych użytków i klas bonitacyjnych i wpisie dla tej działki, odnośnie całego jej obszaru, jednolicie użytku "Ls".
Wskazana czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej "p.p.s.a."). Wobec tego objęta jest kognicją sądów administracyjnych.
Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.
W tym miejscu wskazać także trzeba, że przedmiotem kontroli sądu nie jest zgodność z prawem planu urządzenia lasu sporządzonego dla Nadleśnictwa K., a zatwierdzonego przez Ministra Środowiska, a zgodność z prawem czynności materialno-technicznej Starosty. Kontrola zaskarżonej czynności pod względem zgodności z prawem wykazała, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa. Z tego względu Sąd orzekł o jej bezskuteczności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji;
- 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Jak stanowi art. 24 ust. 2b p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (pkt 1) lub w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach (pkt 2). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.).
Z przepisu art. 24 ust. 2b p.g.i.k. wynika zatem, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje albo w drodze czynności materialno-technicznej (w przypadkach enumeratywnie wymienionych w lit. a do lit. h) albo w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach.
W rozpoznawanej sprawie Organ powołał się na art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a) i ust. 2b pkt 1 lit. a p.g.i.k. wskazując, że podstawę dokonania zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki o nr [...] stanowiły przepisy prawa, tj. art. 20 ust. 3a p.g.i.k., przepisy u.o.l., w szczególności art. 20 ust. 2, oraz przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), w szczególności w zakresie ustalonych tam zasad wyłączania gruntów z produkcji leśnej oraz ich ochrony.
Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 20 ust. 2 u.o.l. w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.l). Plan urządzenia lasu powinien zawierać w szczególności opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych oraz zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) u.o.l.).
Z art. 3 u.o.l. wynika natomiast, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Z przywołanych wyżej przepisów w ocenie Sądu, należy wywieść, że plan urządzenia lasu może obejmować również grunty, które nie są lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.l. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis i zestawienie powierzchni lasów, ale także opis i zestawienie powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia, czyli gruntów nieleśnych, dla których właściwe dokumenty planistyczne przewidują dopiero funkcję leśną (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) i art. 14 ust. 3 u.o.l.).
Skarżący podnosi, że w planie urządzenia lasu ujęte zostały wszystkie nieruchomości zarządzane przez Nadleśnictwo, w tym grunty nieleśne, inne użytki gruntowe nie będące lasem i nie spełniające definicji lasu z art. 3 u.o.l. i wynika to z powszechnie obowiązujących zasad prowadzenia dokumentacji przez Lasy Państwowe w całej Polsce. W planie urządzenia lasu, działki objęte sporną zmianą są ujęte jako nieleśne, zgodnie z ich aktualnym stanem faktycznym i docelowym przeznaczeniem. Grunty objęte zmianą nie spełniają żadnego z kryteriów z art. 3 u.o.l.
Zdaniem Sądu zasadnie Skarżący zarzuca, że zmiana rodzaju użytków gruntowych w odniesieniu do działki nr [...] z dotychczasowych nieleśnych (RIVb, ŁIV, PsIV) na użytek "Ls" jest niezgodna z ustaleniami planu urządzenia lasu, w którym działka ta wykazana jest jako grunt nieleśny. Z art. 20 ust. 2 u.o.l. wynika bowiem, że dla ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "Ls", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Przepis art. 20 ust. 2 u.o.l. stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w p.g.i.k. i ma odpowiednie umocowanie, wynikające bezpośrednio z art. 20 ust. 3a p.g.i.k. Z kolei w myśl art. 20 ust. 3a p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.
Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 20 ust. 3a p.g.i.k. nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Przepis ten należy uznać za stanowiący wyjątek, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty zatem w art. 20 ust. 2 u.o.l. wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Nałożony w art. 20 ust. 2 u.o.l. obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów. Z powyższych dwóch przepisów bezspornie wynika tyle, że w przypadku, gdy zostały przyjęte plany urządzenia lasu, to organ ewidencyjny związany jest tymi planami, w części dotyczącej granic i powierzchni lasów.
Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 u.o.l., dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 lutego 2026 r., I OSK 86/25; 6 września 2024 r., I OSK 881/23; 16 kwietnia 2024 r., I OSK 397/21; 6 czerwca 2008 r., I OSK 905/07 i I OSK 845/07 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec tego Starosta nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w planie urządzenia lasu, w tym czy sporne działki stanowią las w rozumieniu art. 3 u.o.l., niezależnie od tego czy plan urządzenia lasu jest zgodny z przepisami prawa. Skoro sporne działki w planie urządzenia lasu figurują jako grunty nieleśne to rozszerzenie granic użytku "Ls" o te grunty nie da się pogodzić z planem urządzenia lasu. Innymi słowy fakt, że plan urządzenia lasu obejmuje grunty nieleśne, nie pozwala sklasyfikować ich automatycznie w ewidencji gruntów i budynków jako użytek "Ls" przez sam fakt ich włączenia do planu.
Nadto z analizy akt postępowania w sprawie nie wynika, aby Organ weryfikował treść planu. Z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy wynika tylko, że skoro działka, o którą pytał Organ znalazła się w planie to automatycznie powinna być ona oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako "Ls". Takie stanowisko w świetle brzmienia u.o.l. jest nieuzasadnione.
Z uwagi na powyższe należy uznać, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 i art. 20 ust. 2 u.o.l. w związku z art. 20 ust. 3a p.g.i.k.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Do kosztów zaliczono wpis od skargi (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).