Uzasadnienie
Prezydent Miasta C., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 17 października 2025 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej k.p.a.), art. 124 ust. 1 i in. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 399 – dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: inwestor, wnioskodawca, spółka, uczestnik), orzekł m. in.:
- 1) Ograniczyć, w części o powierzchni 20,6 m2, sposób korzystania z nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], przez zezwolenie inwestorowi na przeprowadzenie na ww. nieruchomości sieci gazowej średniego ciśnienia o długości 20,6 metrów bieżących i przebiegu przedstawionym na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji;
- 2) Zobowiązać inwestora do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót; jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, na inwestorze ciąży obowiązek zapłaty odszkodowania;
- 3) Zobowiązać każdego właściciela ww. nieruchomości do każdorazowego jej udostępniania właścicielowi usytuowanej na niej sieci gazowej w celu wykonywania czynności związanych z przebudową, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń;
- 4) Decyzja, po uzyskaniu przez nią waloru ostateczności, stanowić będzie podstawę wpisu w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu podano m. in., że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast dotyczy jej ostateczna decyzja nr [...] Prezydenta Miasta C. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 20 czerwca 2025 r. Na realizację inwestycji nie wyrażają zgody właściciele nieruchomości. Podejmowane próby ugodowego załatwienia sprawy nie przyniosły pozytywnego rozstrzygnięcia. Tym samym spełnione zostały przesłanki, od których ustawodawca uzależnił możliwość ograniczenia przez starostę w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz podmiotu realizującego konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne.
Od powyższej decyzji odwołali się M.W. i B.W. (dalej: strony, skarżący), zaskarżając ją w całości. Podano m. in., że odwołujący nie rozumieją - gdyż nigdy nie zostało to w sposób przekonujący wyjaśnione ani przez inwestora, ani przez organ pierwszej instancji - dlaczego gazociąg planowanej sieci załamuje się w kierunku zachodnim i wchodzi na teren ich działki, a nie przebiega wzdłuż pasa drogowego. Organ nie uwzględnił wniosku odwołujących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania i budowy sieci gazowych celem ustalenia możliwości przeprowadzenia gazociągu w sposób alternatywny. W decyzji lokalizacyjnej przebieg ten nie został określony. Niewyraźna i cienka szara linia, mogąca potencjalnie wskazywać na umiejscowienie gazociągu, przebiega w linii prostej równolegle do linii drogi i nie wskazuje na jakiekolwiek załamanie w kierunku ich działki.
W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r., znak NWXIV.7581.4.21.2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie w badanej sprawie zakwalifikować należy jako inwestycję celu publicznego. W ocenie Wojewody w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że rokowania nie odbyły się. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik spółki podjął próbę zawarcia z odwołującymi porozumienia co do wykonania sieci gazowej na należącej do nich nieruchomości. Odwołującym przedstawiona została konkretna oferta ze wskazaniem kwoty wynagrodzenia, jaką spółka gotowa była uiścić na ich rzecz. Rokowania nie przyniosły rezultatu.
Skargę na powyższą decyzję złożyły strony, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie:
- 1) art. 33 § 1 i 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której spółka była w toku postępowania przed organami obu instancji reprezentowana przez pełnomocników, którzy nie dołączyli do akt sprawy oryginałów pełnomocnictw;
- 2) art. 124 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przebieg gazociągu przez nieruchomość skarżących, wskazany w decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 17 października 2025 roku, jest zgodny decyzją z dnia 20 czerwca 2025 roku w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy w decyzji lokalizacyjnej w ogóle takiego przebiegu nie wskazano;
- 3) nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez brak dokonania obiektywnej oceny tego, czy proponowany przez spółkę przebieg gazociągu jest rozwiązaniem najmniej uciążliwym z możliwych.
Z podanych wyżej przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powtórzono argumentację z odwołania. Zakwestionowano sposób podpisania pełnomocnictw. Wskazano, że organ nie dokonał oceny zgodności przebiegu gazociągu, jaki został zaproponowany we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, z przebiegiem, jaki miałby wynikać z decyzji lokalizacyjnej. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 20 czerwca 2025 roku owego konkretnego przebiegu gazociągu nie wskazano.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację.
Pełnomocnik uczestnika postępowania w piśmie z dnia 3 kwietnia 2026 r. wniósł o oddalenie skargi.
Z jego argumentacją nie zgodzili się skarżący w piśmie z 6 lipca 2026 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W świetle ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wtedy, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Przepisy u.g.n. nie określają przy tym szczegółowej, prawnej formy prowadzenia rokowań, na pewno nie jest wymagane przedstawienie tu protokołu, wystarczą dokumenty wskazujące, że ten etap został zrealizowany.
Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2016 r., sygn. II SA/Bk 212/16).
Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Nadto nie można wymagać od strony, aby była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. (np. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 650/16).
Porozumienie, o którym mowa w art. 124 u.g.n. musi pozwolić w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości powinno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie (wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3500/15).
Tymczasem nawet z uzasadnienia skargi wynika, że właściciele nieruchomości nie zgodzili się na propozycję spółki co do przebiegu i sposobu wykonania zamierzenia celu publicznego. Świadczy o tym także protokół rozprawy administracyjnej oraz liczna korespondencja kierowana do nich z propozycjami załatwienia sprawy ugodowo. Oznacza to, że do porozumienia nie doszło.
Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n. sprowadza się do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości, niezakończonymi powodzeniem. Nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15).
Dlatego brak uwzględnienia wniosku dowodowego o powołanie biegłego na okoliczność alternatywnych przebiegów sieci miał swoje uzasadnienie prawne. Organ odwoławczy zasadnie wypowiedział się, że nie jest uprawniony do zmiany przebiegu gazociągu. W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, zgodnie z którym na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania przebiegu linii i obszaru, na którym zaplanowano inwestycję (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2026 r., I OSK 170/25).
Ma rację organ, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, która w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia miała walor ostateczności (skarżący bezskutecznie próbowali ją podważyć).
Art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 538 z późn. zm.) stwierdza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m. in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Nie jest zatem w takiej decyzji wskazywane dokładne umiejscowienie obiektu, bowiem zależy ono potem od wielu czynników, w tym technicznych, geologicznych, środowiskowych, infrastrukturalnych itp. Przebieg inwestycji liniowej na konkretnej nieruchomości zależy też od przebiegu na innych nieruchomościach. Skoro inwestycja ma charakter liniowy i musi spełniać określone wymagania techniczne, zatem nie można dowolnie określać jej przebiegu, zgodnie z życzeniami każdego z właścicieli nieruchomości. Gdyby wszystkie takie życzenia uwzględniać, inwestycja mogłaby nie zostać zrealizowana.
W decyzji lokalizacyjnej z 20 czerwca 2025 r. wyraźnie wskazano w powyższym kontekście, że sieć ma być usytuowana na terenie inwestycji wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, zgodnie z załącznikiem graficznym. Dopuszczono także pewne modyfikacje położenia sieci w powyższych ramach w zależności od przebiegu nad- i podziemnych elementów istniejącego zagospodarowania terenu, celem zachowania odległości minimalnych, określonych przepisami (pkt 2). Skarżący mieli możliwość kwestionowana powyższej decyzji (w zakresie naruszającym ich interes prawny) w terminach wyznaczonych przez ustawodawcę.
W protokole rozprawy administracyjnej z 6 października 2025 r. wprost wskazano, że przebieg gazociągu był argumentowany istniejącą już tam na nieruchomościach inną infrastrukturą podziemną. Wskazano, że brak jest możliwości posadowienia gazociągu w drodze i pod asfaltem. Z protokołu tego wynika również, że skarżący żądali odszkodowania w kwocie 70.000 zł (ewentualnie wypłat comiesięcznych), która to kwota była nie do przyjęcia dla inwestora, który proponował kwotę znacznie niższą. Zagadnienia związane z alternatywnym przebiegiem inwestycji były więc rozpatrywane i nie dostrzeżono innej możliwości posadowienia gazociągu.
Wyważono zatem interes publiczny z interesem indywidualnym. Przy tym, z art. 6 pkt 2 u.g.n. wprost wynika, że inwestycje tego typu zgodne są z celami publicznymi. Do wniosku Spółki dołączone zostały dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań.
Skarżący zapewne również korzystają z mediów różnego rodzaju, które są doprowadzane dla ich nieruchomości poprzez nieruchomości należące do innych właścicieli (użytkowników wieczystych). W tym zakresie nie zgłaszają żadnych protestów.
W zakresie pełnomocnictw wskazać należy, że w aktach sprawy znajdują się wydruki/wizualizacje pełnomocnictw dla osób występujących w imieniu inwestora w toku postępowania (postępowanie prowadzone było bowiem w formie papierowej). Pełnomocnictwa te zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez osoby do tego upoważnione (zob. też art. 1 i n., w tym art. 25, stosowanego bezpośrednio rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym; Dz. U. L 257 z 28 sierpnia 2014, s. 73–114). Na dokumentach tych znajdują się graficzne pieczęcie, które zawierają: imię, nazwisko oraz datę i czas podpisania. Podpis kwalifikowany w formie elektronicznej nie przypomina podpisu odręcznego, lecz przyjmuje postać cyfrowego zaszyfrowanego ciągu danych lub specjalnego odwzorowania. Pod względem skutków prawnych jest uznawany za równoważny z podpisem własnoręcznym (zob. np. art. 25 ust. 2 ww. rozporządzenia unijnego).
W toku postępowania administracyjnego, np. w czasie rozprawy administracyjnej, skarżący (osobiście bądź przez ustanowionego pełnomocnika) nie kwestionowali statusu pełnomocników spółki i składali wobec nich konkretne żądania, w tym dotyczące zapłaty 70.000 zł. Rzekomy brak pełnomocnictw nie był tu żadną przeszkodą. Co więcej, pełnomocnictwo, nawet wadliwe, może być potwierdzone następczo i spółka, także na etapie postępowania sądowego, w pełni potwierdzała dotychczas dokonane czynności. Zarzut kwestionujący pełnomocnictwa spółki, złożony dopiero na etapie sądowym, ma charakter jedynie instrumentalny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 § 1 i 3 k.p.a.
Decyzja lokalizacyjna jest ostateczna i brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z 5 lutego 2026 r., sygn. II SA/Gl 1447/25. Art. 16 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Sprawy sądowe powinny być rozpoznawane bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a prawo to przysługuje nie tylko skarżącym, ale także uczestnikom postępowań sądowoadministracyjnych.
W szczególności nie można mówić, że zachodziła przesłanka z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten powinien mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania (np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2025 r., II OSK 920/24). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego miała w czasie wydawania decyzji wskazanej w art. 124 u.g.n. charakter ostateczny i pozostawała w obrocie prawnym. Sąd administracyjny weryfikuje tymczasem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji administracyjnej, a nie przyszły i hipotetyczny.
Przedmiotowa inwestycja ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego i nie było żadnego powodu, by organ zwlekał z wydaniem rozstrzygnięcia.
Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wadliwie, wybiórczo. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie i merytorycznie uzasadnionej.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 33 § 1 i 3, 75 § 1, 77 § 1, 80, 89 § 1 i 2, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 pkt 2, 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.