Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 lutego 2026 r. K. S. (dalej jako: "strona" lub "skarżąca"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), opisane w rubrum nn. wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:
W dniu 18 sierpnia 2025 r. skarżąca zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 15 lutego 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 11 grudnia 2023 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem C. K..
W ocenie pełnomocnika skarżącej decyzja powyższa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 873 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.ś.w." a contrario oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 572 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.". W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium argumentowało, że zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania, a zdaniem Kolegium brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia.
Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła ona w dniu 22 listopada 2023 r. zaś przedmiotowa decyzja Kolegium została wydana w dniu 15 lutego 2024 r., a więc po wejściu w życie przepisów nowelizujących ustawę o świadczeniach rodzinnych, które obowiązują od 1 stycznia 2024 r. i regulują warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa o świadczeniu wspierającym. Jedną z najważniejszych wprowadzonych zmian jest możliwość łączenia aktywności zawodowej, bez żadnych ograniczeń, z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1208 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.ś.r.", polegającej na wykreśleniu od 1 stycznia 2024 r., przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach, warunku rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawną, jako warunku przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ustawodawca wykreślił z treści ww. przepisu przesłankę rezygnacji, niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jako warunku otrzymywania przez opiekuna osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego, właśnie po to, aby od 1 stycznia 2024 r., przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa opiekuna nie miały żadnego wpływu na prawo do tego świadczenia.
Dokonując interpretacji art. 63 ust 1 u.ś.w. należy przyjąć, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a) u.ś.w., zmieniającego art. 17 u.ś.r. organ rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązany jest ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę tych przesłanek organ winien wydać decyzję, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. W razie zaś ustalenia, że przesłanki te nie są spełnione, art. 63 ust 1 u.ś.w. nie znajdzie zastosowania, a tym samym organ winien rozpatrzyć wniosek na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, uwzględniając nowe brzmienie art. 17 u.ś.r.
W związku z powyższym Kolegium, rozpatrując w lutym 2024 r. odwołanie skarżącej miało obowiązek ustalić, czy spełnia ona przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Ustaliło ono zaś, że skarżąca jako opiekun, nie spełnia wszystkich warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Oznacza to, że w tym przypadku nie powstało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, co w konsekwencji oznacza, że w niniejszej sprawie nie maja zastosowania przepisy przejściowe zawarte w art. 63 ust. 1 u.ś.w. dotyczące ochrony praw nabytych.
W związku z powyższym, wniosek powinien zostać rozpatrzony w oparciu o znowelizowane, obowiązujące od 1 stycznia 2024 r. przepisy bez brania pod uwagę jako warunku przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnacji bądź niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Powyższe świadczy, zdaniem pełnomocnika skarżącej, o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, a tym samym przedwcześnie wyprowadził wnioski, jakie zawarł w decyzji objętej wnioskiem. Obok błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, jako podstawy do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego podkreślić należy, iż Kolegium wydając przedmiotową decyzję, dopuściło się naruszenia szeregu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało brakiem dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i doprowadziło do całkowicie błędnego stwierdzenia, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nieprawidłowe ustalenia poczynione przez organ nie tylko nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, ale również nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Kolegium naruszyło bowiem zasady oceny dowodów bezpodstawnie wywodząc, że skoro zakres opieki świadczonej przez skarżącą w przeważającej większości polega na pracach w gospodarstwie domowym, to nie wymusza ono na skarżącej niepodejmowania zatrudnienia. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie procesowe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 77 § 3 k.p.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji, zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego, rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny i niedostatecznie rozważony materiał dowodowy i obarczona jest wadą powodującą, z uwagi na błędne zastosowanie przepisów ustawy, jej nieważność.
Postanowieniem z dnia 1 października 2025 r. nr [...], Kolegium w oparciu o art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z 15 lutego 2024 r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja z 15 lutego 2024 r. będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, została uprzednio zaskarżona przez stronę reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co pełnomocnik we wniosku pomija. Tut. Sąd wyrokiem z 18 września 2024 r. sygn. akt II SA/GI 522/24 oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 19 października 2024 r. Okoliczność przeprowadzonej kontroli sądowej decyzji ma znaczenie z tego względu, iż sąd administracyjny rozpatrując skargę na decyzję administracyjną zobligowany jest do zbadania czy rozstrzygnięcia obu instancji nie są obarczone kwalifikowanymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności. Wynika to wprost z treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zwrócić należy również uwagę na art. 134 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez badanie legalności zaskarżonych decyzji, tj. ich zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym przesłanki nieważności Sąd bierze pod uwagę z urzędu. Zakłada się więc, że okoliczności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. zostały zbadane z urzędu przez sąd. Oznacza to, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu
Dalej Kolegium powołało się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 z której wynika, że żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno być załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
Ponadto zważono w niej, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Zasadnym jest więc pogląd, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której została oddalona skarga prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.
Kolegium podkreśliło również, że w obecnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pełnomocnik powtórzył argumentację dotyczącą naruszenia norm prawa procesowego ze skargi na decyzję, skierowanej do tut. Sądu. Wniosek zatem w tym zakresie, zdaniem Kolegium stanowi polemikę z prawomocnym rozstrzygnięciem Sądu.
Natomiast argumenty dotyczące naruszenia prawa materialnego (niezastosowania art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r.) odnoszą się do etapu, w którym Sąd bada zgodność z prawem wydanej decyzji i istnienie przesłanek wynikających z art. 156 k.p.a. Skoro zatem Sąd oddalił skargę na decyzję Kolegium z 15 lutego 2024 r. to oznacza, że nie dopatrzył się również naruszeń w tym zakresie.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik skarżącej wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny uzależnia zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od tego, czy zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji są tożsame z tymi, które zostały objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W jego ocenie zarzuty podniesione w obecnie złożonym wniosku nie są tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze sądowej, która została oddalona wskazanym przez Kolegium wyrokiem.
Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącej wskazał, że pojęcie rażącego naruszenia prawa powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zakresem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" obejmuje się zarówno naruszenie norm prawa materialnego, jak i naruszenie norm prawa procesowego. Zachodzi ono, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Dalej pełnomocnik skarżącej podniósł twierdzenia i zarzuty zbieżne, z prezentowanymi w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Obecnie zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 1 października 2025 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznano przykładowo sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, gdy żądanie dotyczy zmiany decyzji, która nie pozostaje w obrocie prawnym. Kolegium wskazało, że decyzja z dnia 15 lutego 2024 r. będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, została uprzednio zaskarżona przez stronę reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i Sąd ten wyrokiem z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 522/24 oddalił skargę.
Wobec powyższego Kolegium w pełni podzieliło ustalenia zaskarżonego postanowienia co do tego, że w sprawie brak było możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji.
W skardze sądowej pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 15 lutego 2024 r. z uwagi na fakt, iż decyzja ta była uprzednio przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a wyrok w sprawie zapadł przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś skarga oparta była na innych podstawach, niż wywiedzione w treści wniosku.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, nakazanie organowi wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 15 lutego 2024 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przedstawił twierdzenia i argumentację zbieżną z zaprezentowanymi w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z 18 sierpnia 2025 r., w którym skarżąca zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności w całości decyzji jego decyzji z dnia 15 lutego 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 11 grudnia 2023 r. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem C. K., o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na fakt, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie jednolicie utrzymuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a." z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821; wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275).
Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie, organ odwoławczy nie mógł skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania w celu stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Sąd zgadza się w pełni z organem odwoławczym, że sytuacji, gdy decyzja organu I instancji i organu odwoławczego były przedmiotem wyrokowania przed sądem administracyjnym brak jest możliwości wzruszenia decyzji organów orzekających w sprawie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Przywołana przez organ odwoławczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 rozstrzyga tą kwestię w sposób jednoznaczny odpowiadając na wcześniejsze rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Sąd nie podziela argumentów skargi dotyczących braku tożsamości zarzutów podniesionych w obecnie złożonym wniosku z zarzutami podniesionymi w skardze sądowej, która została oddalona wskazanym przez Kolegium wyrokiem. Jak wynika z akt sprawy tut. w sprawie Sąd wyrokiem z 18 września 2024 r. sygn. akt II SA/GI 522/24 oddalił skargę na decyzję Kolegium z 15 kwietnia 2024 r. Wyrok ten jest prawomocny. Niewątpliwie weryfikując legalność decyzji organów obu instancji sąd rozważał nie tylko zarzuty skargi, ale na mocy art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a Sąd badał czy w przypadku zaskarżonej decyzji zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a.
Przedstawione przez skarżącą argumenty dotyczące błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego jako podstawy do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego czy brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd, ponieważ kwestia ta była przedmiotem wcześniejszej oceny Sądu.
Sam fakt innego sformułowania zarzutów przez skarżącą niż w sprawie będącej przedmiotem wyrokowania w dniu 18 września 2024 r. nie może stanowić podstawy do uznania, że organ odwoławczy powinien prowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z 15 lutego 2024 r.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.