Uzasadnienie
W dniu 29 października 2023 r. D. K. (dalej: "Skarżący") ojciec A. K. (dalej: "syn") złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie: "ZUS") wniosek o ustalenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. W formularzu wniosku (k. 7 akt administracyjnych) zawarte było m.in. pouczenie o informowaniu o zmianach podanych danych (pkt 24) oraz, co należy rozumieć za nienależnie pobrany kapitał opiekuńczy (pkt 27).
Informacją z dnia 7 marca 2024 r. ZUS przyznał Skarżącemu wnioskowane świadczenie od dnia 1 grudnia 2023 r. do 30 listopada 2024 r. w kwocie 1 000, - zł. miesięcznie.
W dniu 14 października 2024 r. z wnioskiem o świadczenie aktywni rodzice w pracy wystąpiła matka syna – P. D. Informacją z dnia 23 maja 2025 r. ZUS przyznał matce prawo do świadczenia aktywni rodzice od dnia 1 października 2024 r., tj. od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia (str. 3 odpowiedzi na skargę z dnia 24 lutego 2026 r., k. 9 akt sądowoadministracyjnych).
W dniu 2 lutego 2025 r. Skarżący złożył oświadczenie, że syn od miesiąca czerwca 2024 r. zamieszka wraz z matką w Katowicach i to ona sprawuje nad nim wyłączną opiekę, zajmuje się jego utrzymaniem i wychowaniem (k. 59 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r., znak [...], ZUS uchylił Skarżącemu prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego od dnia 1 czerwca 2024 r., tj. od miesiąca, od którego nie sprawuje faktycznej opieki nad synem, do dnia 30 listopada 2024 r. oraz poinformował, że odrębną decyzją ustali kwotę nienależnie pobranego rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 883, dale w skrócie: "ustawa o rodzinnym kapitale opiekuńczym").
W dniu 10 kwietnia 2025 r. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym zawarł oświadczenie, że otrzymywane środki były bezpośrednio kierowane przez ZUS na rachunek bankowy matki syna, zajmującej się jego utrzymaniem i wychowaniem oraz zostały wydatkowane na jego potrzeby (k. 71 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia 11 grudnia 2025 r., znak [...], ZUS ustalił, że kwota 6 000, - zł. stanowi nienależnie pobrany kapitał opiekuńczy za okres od 1 czerwca do 30 listopada 2024 r., o którym mowa w art. 34 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym i kapitał ten należy wpłacić na wskazany rachunek bankowy wraz z odsetkami w wysokości 803,44- zł., za okres od 1 lipca 2024 r. do 11 grudnia 2025 r.
W odwołaniu z dnia 19 grudnia 2025 r. Skarżący podał, że całość świadczenia była wypłacona przez ZUS do rąk matki syna, na jej numer konta bankowego. Nie miał on dostępu do tych środków, które zostały spożytkowane na potrzeby syna. Domagał się zmiany niekorzystnej dla niego decyzji i odstąpienia od żądania zwrotu pobranego przez matkę, za okres od 1 czerwca do 30 listopada 2024 r., kapitału opiekuńczego.
Prezes ZUS, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 stycznia 2026 r., wydaną na podstawie o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 11 grudnia 2025r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał stan faktyczny sprawy, jak również brzmienie art. 4 ust. 1, art. 30 ust. 1-2 oraz art. 34 ust. 1-2 i 7-9 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym. Stwierdził, że Skarżący nie należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania rodzinnego kapitału opiekuńczego, bowiem jego syn zamieszkuje i pozostaje pod opieką matki. Sam fakt przekazywania pieniędzy na konto matki nie zwalnia Skarżącego z odpowiedzialności, gdyż jako wnioskodawca był zobowiązany do informowania o zmianie sytuacji rodzinnej, a wypłata środków osobie nieuprawnionej nakłada ustawowy obowiązek ich zwrotu (por. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym).
Analogiczną regulację zawiera art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1576), zgodnie z którym "osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu", a za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (por. art. 34 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z wyrokiem NSA z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 1405/23).
W skardze z dnia 17 lutego 2026 r. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Prezesa ZUS i wstrzymania jej wykonalności oraz ponowił stanowisko przedstawione w odwołaniu. Zaznaczył, że składając wniosek o ustalenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego podał numer rachunku bankowego matki syna, z którą tworzył wspólne gospodarstwo domowe. Zatem pobrany kapitał został przekazany bezpośrednio przez ZUS na rachunek bankowy matki, z którą nie mieszka od miesiąca czerwca 2025 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 23 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 320/26 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują inne środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, w oparciu o wymienione powyżej kryterium legalności, stała się zaskarżona decyzja Prezesa ZUS, której podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym.
Kapitał ten przysługuje matce albo ojcu, na drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie, jeżeli dziecko to wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki lub ojca (art. 4 ust. 1). Wobec uchylenia z dniem 1 października 2024 r. ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym, zwrócić należy uwagę na przepisy przejściowe.
Stosownie do brzmienia art. 75 ust. 7 i 8 z dnia 15 maja 2024 r. ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka - "Aktywny rodzic" (Dz. U. z 2024 r. poz. 858, dalej w skrócie: "ustawa o wspieraniu rodziców"), osoby, którym zostało przyznane prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie uchylanej w art. 87 (ustawie o rodzinnym kapitale opiekuńczym), zachowują prawo do tego kapitału, jeżeli spełniają dotychczasowe warunki określone w ustawie uchylanej (ust. 7).
W sprawach dotyczących rodzinnego kapitału opiekuńczego, do którego prawo powstało do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 8).
Rodzinny kapitał opiekuńczy, o którym mowa w ustawie uchylanej w art. 87, nie przysługuje, jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane prawo do świadczeń "aktywny rodzic". Według art. 49 ustawy o wspieraniu rodziców, w przypadku zbiegu prawa osób uprawnionych do świadczeń "aktywny rodzic" świadczenie "aktywny rodzic" przysługuje tej osobie, która faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.
Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy należy zauważyć, że o ile doszło do zbiegu prawa osób uprawnionych do świadczeń (ojca i matki), to tylko Skarżący złożył oświadczenia, z których jednoznacznie wynika, że składając w dniu 29 października 2023 r. wniosek o ustalenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego podał numer rachunku bankowego matki syna, na który przekazywane były środki. Natomiast okoliczność ta nie została w żaden sposób potwierdzona, w toku postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Skarżącego, to matka od miesiąca czerwca 2024 r. sprawuje wyłączną opiekę nad synem oraz ponosi koszty związane z jego utrzymaniem i wychowaniem. On natomiast dobrowolnie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego.
Płynące z oświadczeń Skarżącego ustalenia nie zostały zakwestionowane w toku postępowania administracyjnego ani też zweryfikowane, np. poprzez złożenie stosownych wyjaśnień w zakresie, czy faktycznie matka pobierała i samodzielnie dysponowała przekazywanym na jej konto z ZUS świadczeniem.
Trzeba zaznaczyć, że celem świadczenia jest wydatkowanie środków na dziecko. Jeżeli w tym zakresie sprawa nie została wyjaśniona, to brak jest podstaw do uznania, że przekazane środki były nienależnie wypłacone oraz wadliwie spożytkowane.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy prawo do świadczenia aktywni rodzice w pracy ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym, w przypadku zbiegu prawa do kapitału rodziców lub osób, które przyjęły dziecko na wychowanie i wystąpiły do sądu opiekuńczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie jego przysposobienia, kapitał wypłaca się odpowiednio temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, lub tej osobie, która przyjęła dziecko na wychowanie i wystąpiła do sądu opiekuńczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie jego przysposobienia, która faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.
W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, że matka syna w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 30 listopada 2024 r. faktycznie nie pobierała świadczenia rodzinny kapitał opiekuńczy i samodzielnie nim nie dysponowała, celem zabezpieczenia potrzeb syna.
Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że nie uzupełniono w tym zakresie materiału dowodowego. Jedynie w odpowiedzi na skargę z dnia 24 lutego 2026 r. Prezes ZUS podał, że matka w dniu 14 października 2024 r. wystąpiła z wnioskiem o świadczenie aktywni rodzice w pracy i informacją ZUS z dnia 23 maja 2025 r. zostało jej przyznane prawo do świadczenia aktywni rodzice od dnia 1 października 2024 r., tj. od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia aktywni rodzice w pracy (str. 3 k. 9 akt sądowoadministracyjnych).
Nie mniej jednak ZUS w dniu 11 grudnia 2025 r. decyzją ustalił, że kwota 6 000, - zł. stanowi nienależnie pobrany kapitał opiekuńczy za okres od 1 czerwca do 30 listopada 2024 r., o którym mowa w art. 34 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym i zobowiązał Skarżącego do jego zwrotu na wskazany rachunek bankowy wraz z odsetkami w wysokości 803,44- zł., za okres od 1 lipca 2024 r. do 11 grudnia 2025 r.
Tymczasem podstawą prawną decyzji administracyjnej może być norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej.
W decyzji ZUS powołano jedynie art. 34 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym, regulujący nienależnie pobrany kapitał opiekuńczy, bez wskazania jednostki redakcyjnej w obrębie tego przepisu.
Dostrzec należy, że uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga powołania się na konkretną podstawę prawną.
Nie czyni zadość tym wymogom sformułowanie: "stanowi nienależnie pobrany kapitał, o którym mowa w art. 34 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym" (cytat k. 75 akt administracyjnych).
Przepis art. 34 w ust. 2 przewiduje trzy podstawy uznania kapitału opiekuńczego za nienależnie pobrany, który podlega zwrotowi.
Za nienależnie pobrany kapitał uważa się kapitał wypłacony:
- 1) na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę otrzymującą ten kapitał;
- 2) mimo braku prawa do tego kapitału;
- 3) osobie innej niż osoba uprawniona do tego kapitału z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał ten kapitał.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę decyzja ZUS nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. W decyzji Prezesa ZUS, co prawda jest uzasadnienie, ale brak jest rozważenia zarzutów odwołania i odniesienia się do niekwestionowanej okoliczności, że to matka syna Skarżącego otrzymywała cały czas przelewy na rachunek bankowy a nie Skarżący.
W tym zakresie zabrakło wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a nawet odebrania oświadczenia od matki, a przede wszystkim wyliczenia o jakie kwoty nie zostały wykorzystane na potrzeby syna.
Tymczasem, o ile na rachunek bankowy matki syna wpływał cały czas kapitał opiekuńczy, to realizowany był cel ustawowy również po zakończeniu wspólnego zamieszkiwania Skarżącego z matką i synem, czyli do miesiąca czerwca 2024 r.
Okoliczności te należy mieć na uwadze przy okazji ewentualnego orzekania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym.
Ustawa o rodzinnym kapitale opiekuńczym nie przewiduje podstawy prawnej do uchylenia świadczenia co do minionych okresów świadczeniowych (podobnie m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 678/25 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2026 r. sygn. akt I SA/Rz 558/25).
Oznacza to, że nie jest dopuszczalne uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego, które zostało już skonsumowane.
Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie doszło do uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego z mocą wsteczną.
Decyzja ZUS została wydana w dniu 11 grudnia 2025 r., a rozstrzygnięciem objęto okres od 1 czerwca do 30 listopada 2024 r. Uchylenie prawa do kapitału za okres, za który świadczenie to zostało już wypłacone i nie było podwójnie pobierane byłoby wówczas rozstrzygnięciem wadliwym.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że zgodnie z treścią odpowiedzi na skargę matce syna przyznano świadczenie dopiero od dnia 1 października 2024 r., tak więc nie została wyjaśniona również ta kwestia.
Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja ZUS, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 8-9 i art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, odnoszące się w szczególności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zredagowania ewentualnego rozstrzygnięcia w formie decyzji.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.qov.pl.