Uzasadnienie
Prezydent Miasta C., po rozpoznaniu wniosku L. S., decyzją z dnia 18 lipca 2025 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] obręb [...], położonych w C. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2026 r, poz. 538), zwanej dalej u.p.z.p.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli obecnie skarżący J. W. i P. W.. Zarzucili naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał na przepisy prawa znajdujące zastosowanie w tym postępowaniu. Zważył przy tym, że ponieważ wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz.1688), a przed utratą mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w sprawie znajdą zastosowanie odpowiednie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo. Dane zawarte w tej analizie pozwalają na to, by zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r, poz. 1116), zwanego dalej rozporządzeniem, wyznaczyć parametry zamierzonej zabudowy. Analiza zawiera szczegółowe parametry zabudowań o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu wskazana we wniosku.
Nadto analiza obejmuje wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, w tym również te, które jedynie częściowo zlokalizowane są na tym obszarze. Kontynuacja funkcji wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do całego obszaru analizowanego, a nie tylko do zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Organ odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania wskazując na kolejne parametry ustalone w decyzji organu I instancji i oceniając je jako zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dodał, że rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada kwestii potencjalnych przyszłych uciążliwości związanych z inwestycją.
Ponadto w postępowaniu nie jest stosowany przepis art. 144 k.c. regulujący kwestie cywilnoprawne. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zostały ujęte w decyzji pierwszoinstancyjnej.
W skardze na powyższą decyzje skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, a także poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania skarżących oraz poprzez niewyjaśnienie - poza lakonicznymi sformułowaniami - na jakiej podstawie organ odwoławczy, za organem I instancji, ustalił odstępstwa od średnich wskaźników zabudowy nieruchomości;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, na skutek odmowy dokonania jakiejkolwiek oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na środowisko.
Skarżący zarzucili też naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. oraz § 3 i nast. rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w wymienionych przepisach, w tym w szczególności przyjęcie dopuszczalności wyznaczenia wskaźników parametrów zabudowy na innych niż średnie poziomach, podczas gdy:
(a) analiza urbanistyczno-architektoniczna poprzedzająca wydanie zaskarżonej decyzji została przeprowadzona nieprawidłowo i powierzchownie, bez uwzględnienia racji mieszkańców analizowanego obszaru;
(b) intensywność zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna ustalone w zaskarżonej decyzji nie są możliwe do spełnienia na przedmiotowym terenie w kontekście pozostałych parametrów (wskaźników) kształtowania zabudowy i zagospodarowania przyjętych przez organ;
- - § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że na sąsiednich działkach dostępnych z ul. [...] brak jest jakiejkolwiek zabudowy, podczas gdy przy tej ulicy znajduje się budynek mieszkalny, a także poprzez posłużenie się przy określeniu linii zabudowy sformułowaniem niepozwalającym na konkretne ustalenie jej przebiegu i oznaczenie tej linii w odległości niezapewniającej standardów bezpieczeństwa ruchu drogowego;
- - § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, podczas gdy takie ustalenie tego parametru nie wynika z analizy urbanistycznej, zaś parametr ten powinien zostać ustalony na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności;
- - § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że na sąsiednich działkach dostępnych z ul. [...] brak jest jakiejkolwiek zabudowy podczas, gdy przy tej ulicy znajduje się budynek mieszkalny i w konsekwencji podwyższenie wysokości zabudowy do poziomu maksymalnego (10,5 metrów) nie znajduje uzasadnienia w analizie, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.;
- - art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko i na tej podstawie wyłączyć analizę zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie, obejmującymi w szczególności przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., a więc niezależnie od powołanych przez stronę zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej, doprowadziła do wniosku, że zarówno decyzja organu I instancji jak i organu odwoławczego nie mogą ostać się w obrocie prawnym, a to ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania dające podstawy do ich uchylenia.
W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazać dalej przyjdzie, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z rozporządzenia.
Przypomnieć zatem wypadnie, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ust. 5a cytowanego przepisu ustawodawca doprecyzował, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
1. Wspomniana analiza stanowi nie tylko załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (vide § 11 rozporządzenia) lecz również jej treść uzupełnia uzasadnienie tej decyzji pozwalając zrekonstruować zasób informacji uzyskanych w toku postępowania dowodowego, przyjętych przez organ jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że analiza nie służy wyłącznie prostej agregacji danych, lecz powinna zawierać również wnioski z niej płynące, tym istotniejsze, gdy mamy do czynienia z odstępstwami od uzyskanych wyników średnich.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w postępowaniu przed organem I instancji i stanowiącej załącznik do decyzji tego organu. W ocenie Sądu sporządzona analiza nie spełnia wymagań dla tego opracowania określonych w ustawie, a tym samym nie pozwala na ustalenie, czy w stosunku do planowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz czy i na ile planowane odstępstwa dają się uzasadnić w kontekście uśrednionych wartości poszczególnych parametrów charakteryzujących zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym.
Przechodząc do oceny konkretnych elementów decyzji zauważyć trzeba, że jak słusznie wytknięto to w skardze, organ ustalił parametr maksymalnej intensywności zabudowy w sposób radykalnie odbiegający do średniej ustalonej na obszarze analizowanym. Średnia ustalona została bowiem na 0,5 natomiast w decyzji wartość tę ustalono na 0,85. Co prawda z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że dopuszczalne jest odstąpienie od ustalonej średniej, jednakże tylko z tolerancją do 20%. To oznacza, że współczynnik ten, ze względu na poczynione ustalenia mógł wzrosnąć maksymalnie do 0,6. Jeżeli natomiast organ doszedłby do wniosku, że nieodzownym jest zwiększenie tego parametru w okolicznościach niniejszej sprawy, to taką możliwość daje mu § 4 ust. 3 rozporządzenia, tyle tylko, że podstawa do takiego zabiegu musi wynikać z analizy, czego wszak w niniejszej sprawie nie da się stwierdzić. W szczególności brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za tak radykalnym wzrostem tego parametru, co ze względu na potrzeby zachowania ładu przestrzennego jest nieodzowne.
W świetle regulacji rozporządzenia niewłaściwie ustalono również maksymalną, dopuszczalną wysokość budynku. Przyjętą w § 7 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest bowiem ustalenie wysokości zabudowy w nawiązaniu do budynków istniejących na nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Ponieważ inwestycja powstaje przy ul. [...], pod uwagę winny być brane obiekty istniejące na nieruchomościach do niej przylegających. Lektura dołączonej do decyzji analizy pozwala stwierdzić, że zabudowa na ul. [...] ma wysokość 8 – 9 m, co oznacza, że jest niższa od przyjętej w decyzji (max 10,5 m). I znowu odnotować trzeba, że prawodawca dopuszcza możliwość ustalenia innej wysokości zabudowy, z tym wszakże zastrzeżeniem, że powinno to wynikać z treści analizy (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Co prawda w decyzji odwołano się do zabudowy istniejącej przy ul. [...] i objętej obszarem analizowanym, nie mniej jednak w dołączonej do decyzji analizie na próżno szukać jakichkolwiek argumentów przemawiających za odstąpieniem od reguły opisanej w § 7 ust.
1. Samo zaś stwierdzenie, że w sąsiedztwie istnieje zabudowa o wysokości zbliżonej do planowanej nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla umożliwienia lokalizacji obiektu wyższego od istniejącej przy tej samej ulicy zabudowy.
Kolejną kwestią, która zaważyła na negatywnej ocenie poddanego kontroli sądu rozstrzygnięcia, jest sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. W szczególności organ ustalając szerokość elewacji frontowej powołał się na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia, wskazując, że analiza pozwoliła ustalić szerokość elewacji frontowej w przedziale od 5 m (ul. [...]) do około 28 m (ul. [...]), przy czym zwrócono uwagę, że po drugiej stronie ulicy [...] znajdują się budynki w zabudowie szeregowej tworzące łączny kompleks o szerokości elewacji ponad 30 m. W ocenie Sądu organ ustalając ten parametr nie wziął pod uwagę średniej wynikającej z ustaleń wskazanych w analizie załączonej do decyzji tj. 12 m. Ustalenie szerokości elewacji do 25 m, tj. na ponad dwukrotność średniej wartości wynikającej z analizy, bez dostatecznego uzasadnienia takiego zabiegu stanowi naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia.
Trafny okazał się także zarzut skargi dotyczący naruszenia linii zabudowy. Zauważyć trzeba, że z treści § 3 rozporządzenia wprost wynika, że linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objęte były nieruchomości oznaczone numerami [...] i [...] położone przy ul. [...] w C.. W bezpośrednim sąsiedztwie zabudowane są nieruchomości [...] (od południa) oraz [...] i [...] (od północy). To oznacza, że ustalona linia zabudowy winna nawiązywać do obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych) znajdujących się na tych nieruchomościach. W decyzji organu pierwszej instancji nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od wschodniej linii rozgraniczającej teren inwestycji (ul. [...]). Takie ustalenie byłoby potencjalnie dopuszczalne, jednakże podobnie, jak i w odniesieniu do omówionych już wyżej parametrów, musiałoby wynikać z analizy (§ 3 ust. 3 rozporządzenia).
Tymczasem w analizie nie zawarto jakichkolwiek ustaleń co do planowanej linii zabudowy. Z kolei odnośnie istniejącej linii zabudowy lakonicznie stwierdzono, że jest ona "częściowo ukształtowana przez zabudowę istniejącą wzdłuż dróg publicznych i wewnętrznych, miejscami nieregularna". Takie stwierdzenie nie stanowi jednak uzasadnienia dla ustalonego odstępstwa.
Reasumując powyższe rozważania dodać przyjdzie, że możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń organu zawartych wyłącznie w uzasadnieniu decyzji. To treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez autora analizy i organ wydający decyzję. Za wciąż aktualny należy przy tym uznać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17, w myśl którego z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości innych niż średnie występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej przy uwzględnieniu, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
Odnosząc się na koniec do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to przyznać przyjdzie rację organom, że planowana inwestycje nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako niewymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Tym samym na kontrolowanym etapie procesu inwestycyjnego nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też w celu stwierdzenia braku obowiązku jej uzyskania (zob. art. 71 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 670).
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215).
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a., na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony.
Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią wyrażoną wyżej ocenę prawną i rozważą dyrektywy dotyczące sposobu interpretacji wyników analizy, w szczególności w kontekście wymogu ich uzasadnienia, co w efekcie winno się sprowadzać do uzupełnienia bądź też sporządzenia nowej analizy.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołany wyrok NSA jest dostępny w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl