Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 września 2024 r. nr SKO.GN/41.8/200/2024/13665, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając m.in. na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) -dalej "k.p.a.", oraz w związku z art. 31 ust. 4 i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151) - dalej "p.g.i.k.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego w piśmie z dnia 23 lipca 2024 r. przez J. L. (dalej "skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...]
- 1) wydanej 28 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości,
- 2) wydanej 28 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.
Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej "Wójt"" lub "organ I instancji"), umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie [...], [...], stanowiącej własność M. P. i E. M. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej udokumentowanej księgą wieczystą [...], obciążonej służebnością na rzecz P. S.A. z siedzibą w K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem ewidencyjnym działki [...] k. m. [...], obręb [...], [...], a nieruchomością przyległą oznaczoną numerem działki: [...], której właścicielem jest: D. J., a co do której przysługują ograniczone prawa rzeczowe w postaci służebności: W. K., K. S., P. S.A. z siedzibą w K., Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...] - w związku z zawarciem przez M. P. i E. M. oraz K. S. (poprzednika prawnego D. J.) ugody co do przebiegu części granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem ewidencyjnym działki [...], a nieruchomością przyległą: działką oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] na odcinku od punktu [...] przez punkty [...] do punktu [...], która przebiega zgodnie z protokołem ugody z dnia 24 kwietnia 2019 r., który przyjęto do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w dniu [...] r. pod identyfikatorem ewidencyjnym materiału zasobu [...].
Natomiast decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. nr [...], organ I instancji orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie [...], [...], jednostka ewidencyjna [...], stanowiącej własność M. P. i E. M. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej udokumentowanej księgą wieczystą [...], obciążonej służebnością na rzecz P. S.A. z siedzibą w K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem ewidencyjnym działki [...], k. m. [...], obręb [...], [...], a nieruchomościami przyległymi oznaczonymi numerami działek:
- a) [...], której właścicielem jest Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...], pozostającej w trwałym zarządzie - uczestnika postępowania Powiatowego Zarząd Dróg w [...], księga wieczysta [...],
- b) [...], której właścicielem jest D. J., co do której przysługują ograniczone prawa rzeczowe w postaci służebności: W. K., K. S., P. S.A. z siedzibą w K., Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...],
- c) [...], k. m. [...], której właścicielem jest strona Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...], księga wieczysta [...],
- d) [...], [...], [...], których władającym jest skarżący, jako spadkobierca (w KW i EGiB nieaktualny stan prawny - jako właściciele widnieją: zmarły J. L. i zmarła E. L. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej), księga wieczysta [...], stwierdzając, że granica pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem ewidencyjnym działki [...], a nieruchomościami przyległymi: częścią granicy działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] na odcinku od punktu [...] przez punkty [...],[...],[...] do punktu [...], działką oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] na odcinku od punktu [...] do punktu [...], działką oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] na części odcinka od punktu [...] do punktu [...] i od punktu [...] przez punkty [...],[...],[...] do punktu [...], działką oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] na odcinku od punktu [...] do punktu [...] oraz na części odcinka od punktu [...] do punktu [...], działką oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] na odcinku od punktu [...] przez punkty [...],[...],[...] do punktu [...] oraz działką oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] na odcinku od punktu [...] do punktu [...], przebiega zgodnie z protokołem granicznym z dnia 24 kwietnia 2019 r., który przyjęto do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w dniu [...] r. pod identyfikatorem ewidencyjnym materiału zasobu [...].
Pismem z dnia 23 lipca 2024 r. skarżący złożył pismo, z którego treści wynikało jak uznało Kolegium, że kwestionuje on obie decyzje Wójta.
Postanowieniem opisanym powyżej Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania od obu decyzji Wójta z 28 czerwca 2024 r.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Kolegium stwierdziło, że z treści art. 33 ust. 3 p.g.i.k. wynika, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Tym samym przepis ten wyłącza wnoszenie odwołań do organu wyższego stopnia od decyzji podejmowanych w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, którego przykłady przytoczyło Kolegium. W związku z takim brzmieniem przywołanego przepisu p.g.i.k. Kolegium uznało, że nie jest dopuszczalne odwołanie od decyzji Wójta z 28 czerwca 2024 r. w przedmiocie rozgraniczenia.
Zdaniem Kolegium niedopuszczalne jest również odwołanie wniesione przez Skarżącego od decyzji Wójta z 28 czerwca 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Organ odwoławczy wskazał, że powyższą decyzją zostało umorzone postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w związku z zawarciem ugody w myśl art. 31 ust. 4 p.g.i.k. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. W dniu 24 kwietnia 2019 r. M. P. i E. M. oraz K. S. (poprzednik prawny D. J.) zawarli przed geodetą uprawnionym M. P. - wyznaczonym postanowieniem Wójta z dnia 2 listopada 2015 r. - ugodę w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, stanowiącej własność M. P. i E. M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem ewidencyjnym działki [...], k. m. [...] obręb [...], [...], księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w Z., a nieruchomością przyległą stanowiącą w momencie zawarcia ugody własność K. S. (aktualnie D. J.), oznaczoną numerem działki [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z., co do przebiegu części granicy pomiędzy tymi nieruchomościami na odcinku od punktu [...] przez punkty [...] do punktu [...], która przebiega zgodnie z protokołem ugody z dnia [...] r., który przyjęto do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w dniu [...] r. pod identyfikatorem ewidencyjnym materiału zasobu [...].
W konsekwencji zawarcia ugody postępowanie w sprawie rozgraniczenia w tym zakresie przed Wójtem stało się bezprzedmiotowe co do ustalenia przebiegu granicy między ww. nieruchomościami i jako takie podlegało umorzeniu.
W ocenie organu odwoławczego decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w zakresie dotyczącym zawartej ugody nie dotyczy w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej skarżącego i przebiegu granic nieruchomości pozostających w jego władaniu. Nie jest on stroną legitymowaną do wniesienia odwołania od decyzji, która umarza postępowanie rozgraniczeniowe co do granicy nieruchomości w odniesieniu do której nie ma on interesu prawnego w podważaniu tej decyzji i przebiegu granicy wynikającej z zawartej ugody przez właścicieli nieruchomości, których ta granicy dotyczy. Na potwierdzenie swojego stanowisko co do oceny interesu prawnego skarżącego przywołało liczne przykłady orzeczeń sądów administracyjnych.
Skargę na postanowienie Kolegium wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, zarzucając mu naruszenie praworządności i wnosząc o jego wyeliminowanie z obiegu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.
Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie wymagała zauważenia, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W doktrynie wskazuje się, że zagadnienie niedopuszczalności odwołania rozpatruje się zwykle wyróżniając jej przedmiotowe i podmiotowe przyczyny. Te pierwsze kojarzone są z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości kwestionowania decyzji w administracyjnym toku instancji (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., s. 706-708). Z sytuacją niedopuszczalności odwołania z tych powodów mamy do czynienia wówczas, gdy:
- 1) decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej;
- 2) zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu;
- 3) wyczerpano już administracyjny tok instancji;
- 4) z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia);
- 5) zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności.
W warunkach rozpatrywanej sprawy dalszymi rozważaniami należy objąć przedmiotową przesłankę niedopuszczalności odwołania jako wniesionego od decyzji od której z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony w postaci przekazania sprawy sądowi. Jak stanowi art. 33 ust. 3 p.g.i.k. strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. W ustalonym stanie faktycznym sprawy skarżącemu niezadowolonemu z decyzji o rozgraniczeniu z dnia 28 czerwca 2024 r. nie przysługiwało prawo do złożenia odwołania do organu odwoławczego. Prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium w tej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione przez osobę niemającą do tego legitymacji lub przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. np. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., I OSK 238/18, LEX nr 3489656).
Tak sytuacja miał miejsce w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 24 czerwca 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na zawarcie ugody przez właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. W ustalonym stanie faktycznym poza sporem pozostaje fakt, iż zawarta ugoda nie dotyczyła nieruchomości, której właścicielami byli zgodnie z zapisami w księdze wieczystej zmarli J. L. i E. L.. W kontrolowanej sprawie dotyczącej umorzenia postępowania niewątpliwie skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Skoro tak również i w tym przypadku Kolegium prawidłowo stwierdziło, że odwołanie skarżącego było niedopuszczalne.
Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.