Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. (w skrócie: "organ I instancji") decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. skierował K. M. do Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w R. (dalej: "DPS"), gdzie przebywała od dnia 29 czerwca 2011 r. (data przyjęcia) do dnia [...] r. (data zgonu).
Osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów jej utrzymania był syn R. M. (dalej: "skarżący").
Decyzją organu I instancji z dnia 13 lipca 2011 r. wraz z późniejszymi jej zmianami ustalona została odpłatność matki skarżącego za pobyt w DPS.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji w dniu 4 marca 2013 r. nawiązał kontakt ze skarżącym, celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Skarżący odmówił udziału w tym wywiadzie.
W dniu 4 sierpnia 2015 r. ponownie zwrócono się do pracownika socjalnego o przeprowadzenie wywiadu ze skarżącym i ustalono, że zmienił adres zamieszkania.
Po ustaleniu nowego adresu, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego możliwe stało się dopiero w czerwcu 2016 r., przy czym skarżący nie udokumentował swojej ówczesnej sytuacji dochodowej.
Organ I instancji ustalił z urzędu, że dochód skarżącego przekroczył 300% kryterium dochodowego (dla osoby samotnie gospodarującej 776,- zł.) o kwotę 1 878,20- zł., w związku z tym uznał za zobowiązanego do partycypowania w kosztach pobytu matki w DPS i podpisania stosownej umowy.
Uwzględniając informacje skarżącego o sprzedaży przez matkę nieruchomości, organ I instancji zmienił decyzję o jej odpłatności za pobyt w DPS i uwzględnił pozyskany dochód.
Pomimo wniosku o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, skarżący nie wyraził zgody na jego przeprowadzenie (lipiec 2017 r.) Także kolejne próby przeprowadzenia takiego wywiadu (w listopadzie 2018 r. i 2019 r.), nie były skuteczne.
Pismem z dnia 25 lutego 2020 r., w ślad za pismem z dnia 3 grudnia 2019 r., organ I instancji wezwał skarżącego do nawiązania z pracownikiem socjalnym kontaktu, w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, oraz zawarcia umowy bądź ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS.
Z uwagi na stan epidemii Covid-19 sporządzenie wywiadu stało się niemożliwe (pismo z dnia 2 kwietnia 2020 r.).
Wywiad środowiskowy (telefonicznie) przeprowadzony został w dniu 19 października 2020 r., a w dniu [...] r. matka skarżącego zmarła.
W dniu 9 marca 2021 r. organ I instancji przesłał skarżącemu dwa egzemplarze umowy dotyczącej partycypacji w kosztach utrzymania matki w DPS, w okresie od 29 czerwca 2011 r. do [...] r.
Po przeanalizowaniu sytuacji życiowej organ I instancji wskazał minimalną kwotę udziału skarżącego w tych kosztach w wysokości 400,- zł. miesięcznie.
Skarżący nie podpisał przesłanej mu propozycji umowy.
W konsekwencji, organ I instancji zwrócił się do Urzędu Skarbowego w W. o informację o dochodach uzyskanych przez skarżącego oraz ustalił, że pod podanym przez niego adresem jest sam zameldowany. Zatem ustalił dochody jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącego i uznał, iż w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. Z powodu odmowy podpisania umowy, organ I instancji zmuszony był uregulować kwestię wysokości opłaty za pobyt matki w DPS w formie decyzji administracyjnej.
W wyniku ustalenia dochodów skarżącego, w okresie od dnia 19 czerwca 2011 r. do dnia [...] r., organ I instancji decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735; aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 2d, art. 62 ust. 2 i art 106 ust. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (podany publikator: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1214, dalej w skrócie: "u.p.s."), ustalił wysokość opłaty za poszczególne miesiące okresu pobytu matki skarżącego w DPS, uwzględniając dochody powyżej przewidzianego 300% kryterium dochodowego i minusując opłatę poniesioną przez matkę.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika w osobie adwokata, złożył odwołanie od powyżej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 19 maja 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 kwietnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1056/22, uwzględnił złożoną przez skarżącego skargę, uchylając opisane powyżej obie decyzje - organu I instancji, jak i Kolegium. W uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, we wspomnianym okresie, a jego sytuacja mieści się w dyspozycji art. 61 ust. 2d u.p.s. Stosownie do treści tego przepisu - w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 61 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 (w odniesieniu do skarżącego lit. a - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium) i art. 103 ust. 2 (ustala wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości).
W rezultacie ustalona różnica pomiędzy "dochodem na osobę samotnie gospodarującą", czyli skarżącego a ustalonym kryterium dochodowym, w aktualnej w danym okresie wysokości, nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt matki w DPS, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 u.p.s., poprzez wyjaśnienie dogłębnie sytuacji materialnej skarżącego przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości".
Zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2025 r., wydanym w trybie art. 10 k.p.a., skarżący został poinformowany o możliwości składania wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zapoznania się z materiałami zebranymi w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji decyzją z dnia 12 maja 2025 r., nr [...], ustalił odpłatność skarżącego za pobyt matki w DPS, w poszczególnych miesiącach, począwszy od dnia 29 czerwca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r., w łącznej kwocie 47 319,26 -zł. (szczegółowo wyliczoną na 15 stronach uzasadnienia rozstrzygnięcia). W obszernym uzasadnieniu podał, że na podstawie odrębnej decyzji ustalono osobistą odpłatność matki skarżącego za pobyt w DPS, na poziomie, zgodnym z treścią art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., tj. 70% osiąganego przez nią dochodu, oraz wskazano jej wysokość za poszczególne miesiące tego okresu, która jednak nie pokrywała w całości kosztów pobytu w DPS. Z tego powodu, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty przynależnej od skarżącego jako syna.
W odwołaniu z dnia 16 czerwca 2025 r. skarżący zarzucił, że za pobyt jego matki w DPS, organ I instancji na skutek własnej bierności uiszczał brakującą dopłatę. Odniósł się do treści przesłanego, już po śmierci matki, projektu umowy i jej wadliwości, między innymi w postaci braku złożenia podpisu przez dyrektora OPS-u w R.. Uznał, że do dochodu nie powinna być wliczona między innymi jego odprawa emerytalna i wynagrodzenie uzyskane w I połowie 2011 r., a więc przed umieszczeniem matki w DPS w dniu 29 czerwca 2011 r., oraz treść jego oświadczenia z dnia 20 czerwca 2023 r., w którym odniósł się do przeznaczenia kwoty ze sprzedaży mieszkania na zakup działki i samochodu oraz budowę domu, jak też inne prace budowlane związane z tą inwestycją (str. 363 akt administracyjnych). Zdaniem skarżącego, przekroczenie 300% kryterium dochodowego było rezultatem podjęcia od marca 2014 r. do lutego 2017 r., już na emeryturze, pracy na pół etatu.
Uczynił tak, aby zachować płynność finansową,w trakcie budowy domu oraz związanych z nią zwiększonych wydatków. Nadmienił, że informację o umieszczeniu matki w DPS uzyskał od organu I instancji dopiero w lutym 2016 r., jak również nie otrzymał pisma o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zebranym przez organ I instancji, bowiem było ono źle zaadresowane (inna numeracja posesji).
Kolegium decyzją z dnia 19 listopada 2025 r., nr SKO.PS/41.5/525/2025/10412, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 maja 2025 r. W uzasadnieniu przytoczyło przepisy u.p.s., określające krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zasady ustalania wymienionej opłaty, oraz przedstawiło ich wykładnię (cytując wybrane orzeczenia sądowe). Wskazało, że stan faktyczny sprawy nie jest przedmiotem sporu. Zarówno treść decyzji ustalającej odpłatność mieszkańca domu pomocy społecznej, średni koszt utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej oraz sytuacja dochodowa skarżącego są ustalone w sposób prawidłowy.
Dodatkowo, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie zawarł zaproponowanej, w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., umowy. Z tego powodu, wobec poczynienia przez organ I instancji prawidłowych ustaleń faktycznych, zaistniały podstawy do ustalenia odpłatności w drodze decyzji administracyjnej. Wywiodło, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 60 ust. 1, 2 i 4 u.p.s., oraz działał na korzyść skarżącego, bowiem uwzględnił opłaty ponoszone przez mamę skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt w DPS. Nadto, organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił skarżącemu, w jaki sposób ustalił odpłatność, biorąc pod uwagę jego sytuację dochodową oraz możliwości, o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Kolegium nie widzi z tego powodu podstaw do zwolnienia z opłaty (por. art. 64 u.p.s.), a wniosek w tym zakresie może być złożony przez skarżącego po ustaleniu jej wysokości.
Ponadto zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie zagwarantowano skarżącemu czynny udział w postępowaniu, dlatego zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium, skarżący w odwołaniu potwierdził, iż nie zawarł umowy, a ustalona odpłatność została dokonana w sposób prawidłowy oraz uwzględnia jego sytuację dochodową i życiową. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty oraz oświadczenia skarżącego. Na ich podstawie sporządzono analizę dochodów i wydatków, w ramach wywiadu środowiskowego, jak też załączono kserokopię dowodów potwierdzających zgłoszone i poniesione przez skarżącego wydatki.
W skardze z dnia 2 stycznia 2026 r. skarżący zarzucił organom obu instancji, orzekającym w jego sprawie, naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 2d, art. 106 ust. 1 u.p.s., poprzez nie odniesienie się do twierdzeń zawartych w jego oświadczeniach i w odwołaniu z dnia 16 czerwca 2025 r. W dalszej części uzasadnienia skargi opisał podejmowane przez organ I instancji błędne działania, celem wyliczenia należnej od niego opłaty. Zauważył, że wyraziłby zgodę na dobrowolne podpisanie umowy, gdyby została ona przedłożona najpóźniej w dniu przyjęcia matki do DPS a nie po jej śmierci. Zdaniem skarżącego, nie była to wzajemna umowa, ale zobowiązanie do zapłaty poczynione bez konsultacji z nim.
Ponadto, w sprawie całkowicie zignorowano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 1056/22, a także decyzję kasacyjną Kolegium z dnia 5 kwietnia 2024 r., mocą której już po wspomnianym wyroku, zalecono organowi I instancji wyjaśnienie różnych jego okoliczności życiowych, które mogą zmniejszać zdolność do ponoszenia opłaty (np. definicji dochodu zawartej w art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz przeznaczenia kwoty uzyskanej ze sprzedaży mieszkania na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych). Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują inne środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., z uwagi na wniosek Kolegium przy braku żądania skarżącego co do przeprowadzenia rozprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w sprawie ustalenia opłaty skarżącego za pobyt mamy w DPS, gdzie przebywała na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, od dnia 29 czerwca 2011 r. (data przyjęcia) do dnia [...] r. (data zgonu).
Nie ulega również wątpliwości, że skarżący jest synem, czyli osobą wymienioną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., z tego powodu należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty.
Źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. są przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 236, dalej w skrócie: "k.r.o."), dotyczące obowiązku alimentacyjnego.
Jest to o tyle zrozumiałe, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ustanowiony w art. 61 ust. 1 u.p.s., ma wyraźnie alimentacyjny charakter. Dotyczy w pierwszym rzędzie małżonków, którzy na gruncie k.r.o. obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27 k.r.o.), co jest w orzecznictwie traktowane jako obowiązek o charakterze alimentacyjnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 13 iipca 2011 r. sygn. akt III CZP 39/11, Lex nr 852349), a w następnej kolejności najbliższych krewnych, przy czym najpierw zstępnych, a po nich wstępnych. Ta kolejność nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążania obowiązkiem alimentacyjnym określonej w art. 129 § 1 k.r.o.
Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Wobec tego, zawierając umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej bierze pod uwagę nie tylko dochody, ale i możliwości osoby zobowiązanej.
W piśmiennictwie wskazuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi.
Należy przez to rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. Mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex/el.).
W kontekście oceny możliwości osoby zobowiązanej, uwzględnieniu podlegają okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty.
Stosownie do treści art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w pierwszej kolejności organ jest zobowiązany do przeprowadzenia czynności zmierzających do zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dopiero wówczas, gdy osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, organ ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.), organ ustalając wysokość opłaty powinien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1620/23).
Według cytowanego już wyżej art. 61 ust. 2d u.p.s., jednym z warunków, które muszą być spełnione aby organ - w drodze decyzji - ustalił wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej - jest odmowa przez osobę wymienioną w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dla spełnienia tego warunku konieczne jest zatem przesłanie wymienionej osobie, projektu przedmiotowej umowy, co w sprawie miało miejsce i nie było kwestionowane przez skarżącego.
Przedłożenie konkretnego projektu umowy (por. § 3), znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 370) i jego nie podpisanie przez skarżącego, świadczy o odmowie zawarcia umowy, o której stanowi art. 61 ust. 2d u.p.s. Stąd też, w tym zakresie, zarzut sprecyzowany w skardze nie zasługuje na uwzględnienie.
W tych okolicznościach sprawy organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie wyraził zgody na odpłatność i w związku z powyższym był uprawniony do jej ustalenia w drodze decyzji administracyjnej.
Nie zasługują na akceptację uwagi skarżącego o terminie, kiedy to organ I instancji powinien przedłożyć projekt umowy (przed skierowaniem matki do DPS), zważywszy na treść odwołania.
Podzielić należy stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1216/19, że: "na gruncie prawa administracyjnego nie jest znana ogólna instytucja przedawnienia. Kwestie dawności regulowane są w konkretnym akcie normatywnym, o ile ustawodawca uzna to za konieczne. Również ustawa o pomocy społecznej normuje całościowo tę kwestię w art. 104 ust. 5-7. Ustawodawca ustalił granicę czasową do wydania decyzji jedynie w stosunku do świadczenia nienależnie pobranego, nie można orzec o jego zwrocie, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat, co oznacza, że w przypadku pozostałych należności organ może wydać decyzję w każdym czasie. Nie zachodzi więc okoliczność przedawnienia ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej." (cytat).
Pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.s. jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust.
3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) a o zasięgu powiatowym - starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.).
Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (mieszkaniec domu) i pkt 2 (małżonek, zstępni przed wstępnymi) oraz ust. 2a (osoby niewymienione w ust. 2), z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o., nie jest wyłącznie obowiązkiem alimentacyjnym, lecz ciężarem publicznoprawnym. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 u.p.s. stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca organ ma obowiązek ustalenia zarówno aktualnego kosztu utrzymania osoby przebywającej w domu opieki społecznej, wysokości opłat ponoszonych przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej, jej aktualnej sytuacji dochodowej oraz sytuacji dochodowej osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce (por. (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 3039/19 i z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 323/19).
Ustalenie dochodu na gruncie art. 61 ust. 2d u.p.s. pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu kwoty dochodu na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej oraz przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości". Takie miarkowanie zostało dokonane w rozpatrywanej sprawie i uwzględnione w ustaleniu wysokości opłaty (por. art. 153 p.p.s.a.).
Omawiana ustawa (u.p.s.) posiada własne regulacje wskazujące, jak należy obliczać dochód.
W myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób
Do dochodu ustalonego zgodnie z powyższymi zasadami nie wlicza się świadczeń i wpływów wymienionych w art. 8 ust. 4 u.p.s. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: (1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, (2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Natomiast w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód (art. 8 ust. 12 u.p.s.)
Wykładnia pojęcia "dochód" na gruncie u.p.s., jest zagadnieniem wielokrotnie już analizowanym i rozważanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, co znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że przez "dochód" w kontekście u.p.s. rozumieć należy wszelkie przychody wnioskującego, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w art. 8 ust. 4 u.p.s.
Ustawodawca, definiując pojęcie "dochód", łączy go z sumą szeroko pojętych przychodów, a więc traktuje go bardzo wszechstronnie - niezależnie od źródła i tytułu jego uzyskania. Co należy dodatkowo podkreślić - katalog wyłączeń, określony w art. 8 ust. 4 u.p.s. - został skonstruowany przez prawodawcę w formie enumeratywnego wyliczenia, co nadaje mu charakter bezwzględnie zamknięty. Potwierdza to fakt, że opisywane wyliczenie nie zostało poprzedzone zastrzeżeniem, nadającym mu formę przykładu (egzemplifikacji), np. zwrotem "w szczególności". Nie przypisano mu również charakteru otwartego, poprzez odesłanie do innych ustaw, czy możliwości uzupełnienia katalogu w drodze przepisów odrębnych, określających dalsze kategorie przychodów, pozostających bez wpływu na ocenę wspomnianego wyżej kryterium dochodowego
W konsekwencji, przychody nieobjęte wyłączeniem z art. 8 ust. 4 u.p.s. podlegają wliczeniu do szeroko rozumianego dochodu, istotnego w kontekście kryterium dochodowego, stanowiącego wartość graniczną w odniesieniu do możliwości przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Reguły rozliczenia jednorazowego dochodu dla osób ubiegających się o pomoc społeczną lub z niej korzystających zostały określone w przepisach art. 8 ust. 11 i ust. 12 u.p.s.
W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała zasada zawarta w art. 8 ust. 12 u.p.s. (uzyskany jednorazowy dochód z tytułu odprawy emerytalnej). Nie oznacza to, że jednorazowe świadczenie ma być rozliczane wstecz w przypadku, gdy dokonano zapłaty jednorazowej "z dołu". Oba omawiane przepisy muszą prowadzić do analogicznych skutków pożądanych przez ustawodawcę. Tym oczekiwanym skutkiem jest uzyskanie aktualnej oceny stanu dochodowego i materialnego osoby zobowiązanej. Taka wykładnia analizowanych przepisów ujednolica również skutki jakie wywołać mogą z zastosowania omawianych powyżej, a określonych w przepisach u.p.s. metod weryfikacji dochodów. Przedmiotowy sposób wykładni przepisów art. 8 ust. 11 i ust. 12 u.p.s., realizuje zasadę aktualności oceny sytuacji dochodowej i materialnej. Uzyskanie jednorazowego dochodu za dany okres winno zostać uwzględnione przez organ od momentu otrzymania tego świadczenia, w okresie, w którym osoba zobowiązana może uzyskanymi środkami realnie dysponować. Tworzenie fikcji w zakresie stanu faktycznego, poprzez wsteczne obliczanie nierzeczywistej wysokości dochodu, nie jest zgodne z celami u.p.s., wynikającymi z art. 2 ust. 1 u.p.s.
Pobyt w DPS rozpoczyna się z dniem umieszczenia w nim osoby skierowanej, to w dacie jej przyjęcia aktualizuje się związany z tym ustawowy obowiązek ponoszenia stosownej opłaty.
Stanowisko to znajduje oparcie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, w której wprost stwierdzono, że: "dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, ponieważ decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej".
Decyzja o ustaleniu omawianej opłaty powinna więc obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby w DPS, a jej wydanie może mieć skutek wsteczny. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma sytuacja finansowa osoby zobowiązanej, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną. W sytuacji, w której dochody uzyskiwane przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.s. pozwalają na ponoszenie opłaty za pobyt w DPS, brak jest racjonalnych podstaw do przerzucania na właściwą gminę ciężaru utrzymywania osób umieszczonych w DPS - do czasu wydania aktu organu administracji w tym przedmiocie.
Przywołana uchwała o sygn. akt I OPS 7/17 to tzw. "uchwała abstrakcyjna", podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a. Uchwały abstrakcyjne mają na celu wyjaśnienie przepisów prawa, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, str. 48). Uchwały tego typu posiadają ogólną moc wiążącą - art. 269 p.p.s.a. - stosownie do którego, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Art. 187 § 1 i 2 ppsa stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i n.). Sąd, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest związany jej treścią.
Z kolei, na podstawie art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przepisie tym zawarto katalog otwarty przypadków, w tym także sytuacje, w której osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez pensjonariusza obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (pkt 7). Decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. ma charakter uznaniowy.
Sąd w pełni podziela pogląd, że w razie zwolnienia z odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, koszt jego pobytu pokrywa społeczeństwo. W konsekwencji przesłanki zwolnienia z takiej opłaty muszą być ocenione wyczerpująco.
W tym stanie sprawy, zaskarżona decyzja została wydana w ramach kolejny już raz przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem jego zasad, w związku z czym skład orzekający w niniejszej sprawie nie uznaje, aby kontrolowane postępowanie wskazywało na naruszenie wskazanych w skardze przepisów. W szczególności, działające w sprawie organy nie naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż wyczerpująco zebrały i uzupełniły oraz rozważyły materiał dowodowy. Treść uzasadnień kontrolowanych decyzji spełnia przesłanki, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 8 w związku z art. 107 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że dokładne przez organy obu instancji obliczenia arytmetyczne, a także konkretne czynniki wpływające na wysokość odpłatności zostały przedstawione w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, są poprawne, dlatego nie było potrzeby ich powtarzania.
Z tych wszystkich względów, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, nadto brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.qov.pl.