Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 3 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 137/26

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z dnia 14 lipca 2025 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej k.p.a.), art. 33 ust. 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 524 – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 marca 2024 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekty architektoniczno-budowlane i udzielił pozwolenia na budowę dla A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: spółka, uczestnik), obejmujące budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej w m. L. na dz. nr ewid. [...] przy ul.[...]. Podano również szczegółowe warunki realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja jest zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zostały opracowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. K. i M. K. (dalej: strony, skarżący). Wskazano m. in., że nie uwzględniono w postępowaniu wszystkich stron uprawnionych do udziału w sprawie. Wadliwie ustalono liczbę oraz lokalizację miejsc postojowych w projekcie zagospodarowania terenu. Nieprawidłowo wykonano bilans terenu. Decyzja jest wadliwa, gdyż nie uwzględniono podczas jej wydawania negatywnych aspektów oddziaływania projektowanej zabudowy w trakcie jej funkcjonowania na sąsiednie nieruchomości, w tym poprzez ich zacienianie.

Odrębne odwołanie złożyła także M. M., zgłaszając podobne zarzuty.

W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 17 listopada 2025 r., znak IFXIV.7840.2.24.2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu podano m. in., że działka o nr ewid.[...]– stanowiąca, zgodnie z wyciągiem z ewidencji gruntów, współwłasność ww. stron – jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowaną w drugiej linii zabudowy w stosunku do ul.[...]. Nieruchomość ta przylega do działki inwestycyjnej całą długością swojej zachodniej granicy na "wysokości" budynków projektowanych oznaczonych numerami [...] i [...], natomiast po stronie południowej graniczy z działką o numerze ewidencyjnym [...]. Projektowane budynki posadowione są w odległościach od granicy z działkami odwołujących się wynoszących nie mniej niż 5,47 m. Nie został naruszony nakaz zachowania naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie wystąpi niedopuszczalne przesłanianie. Brak jest podstaw do wywodzenia swego interesu prawnego z innych przepisów.

Skargę na powyższą decyzję złożyli przez pełnomocnika B. K. i M. K., zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie m. in.:

1. 1) art. 156 k.p.a., polegające na tym, że organ odwoławczy nie stwierdził nieważności decyzji Starosty [...], pomimo że decyzja zawiera została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i zawiera wady takie jak brak prawidłowego "bilansu" parkingowego, brak weryfikacji dostępności infrastruktury technicznej sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przekroczenie intensywności zabudowy przewidzianej w przepisach miejscowych, brak wymaganych analiz technicznych (analiza zacienienia, analiza przesłaniania), brak badań hydrogeologicznych przy planowaniu rozlokowania wód opadowych do gruntów słabo przepuszczalnych; brak informacji o kierunku spływu wód, zabezpieczeniach, drenażu, przeciwskarpach;
2. 2) art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu braku interesu prawnego skarżących oraz na błędnym stwierdzeniu, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu; organ przeprowadził fragmentaryczną i dowolną ocenę przepisów, operując uproszczonym modelem obliczeniowym, bez przeprowadzenia całościowych analiz technicznych wymaganych przez prawo. W szczególności: Wojewoda stwierdził, że zasięg przesłaniania wynosi max. 1,9 m, bez przeprowadzenia faktycznej analizy zacienienia dla godzin 7:00-17:00 w dniu równonocy (co było objęte zarzutem stron), bez uwzględnienia zmiennego kąta padania promieni słonecznych oraz bez uwzględnienia rzeczywistych możliwych konfiguracji okien w przyszłej zabudowie na działkach skarżących; organ nie zbadał ani nie przeprowadził obowiązkowej analizy przesłaniania; organ dopuścił zabudowę bliźniaczą, co może wprowadzać faktyczne ograniczenia w późniejszej zabudowie; w stosunku do odległości przeciwpożarowych organ nie uwzględnił, że przy zabudowie bliźniaczej możliwe są konfiguracje, w których wymagane odległości nie będą spełnione, co wprowadzi rzeczywiste ograniczenia w możliwości zabudowy; organ nie zbadał wymogów planu miejscowego w zakresie minimalnych odległości od granic i okien pomieszczeń mieszkalnych sąsiednich działek, które mogą być większe niż wymogi warunków technicznych i wprowadzać rzeczywiste ograniczenia zabudowy działek w tej miejscowości; organ nie zbadał, czy projekt spełnia wymogi prawa miejscowego dotyczące minimalnej powierzchni działek na segment w zabudowie bliźniaczej (450 m2 na segment), podczas gdy projekt przewiduje średnio znacznie mniejszą ilość m2 na lokal, co stanowi naruszenie prawa miejscowego i wpływa na rzeczywiste możliwości zabudowy sąsiednich działek;
3. 3) art. 28 k.p.a., polegające na błędnej jego wykładni i w konsekwencji ustalenie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., niezależnie od oceny zawężonej definicji obszaru oddziaływania obiektu z art. 28 ust. 2 p.b.; skarżący, będący właścicielami działek graniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną, mają interes prawny w tym, aby inwestycja realizowana była zgodnie z przepisami prawa, w szczególności zgodnie prawem miejscowym, przepisami technicznymi, przepisami wodnoprawnymi i przepisami ochrony środowiska, podczas gdy brak rzetelnych analiz technicznych (analizy zacienienia, analizy przesłaniania, badań hydrogeologicznych) uniemożliwia pełną ocenę rzeczywistego wpływu inwestycji na działki skarżących, co samo w sobie zagraża ich interesowi prawnemu;
4. 4) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 154 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a., polegające na tym, że Wojewoda Śląski, rozpatrując odwołanie, ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia braku legitymacji procesowej skarżących, bez przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Starosty zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nie zbadał, czy decyzja Starosty zawiera wady naruszające prawo materialne, w szczególności art. 34 i 35 p.b., przepisy miejscowe, przepisy o tzw. warunkach technicznych oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; Wojewoda nie odniósł się do licznych zarzutów dotyczących m. in. braku prawidłowej oceny miejsc postojowych, braku weryfikacji infrastruktury technicznej, itp., mimo nakazu przeprowadzenia pełnej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji oraz wyeliminowania jej z obrotu;
5. 5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego i na pominięciu wnioskowanych dowodów, w tym w zakresie zacienienia dla godzin 7:00-17:00 w dniu równonocy uwzględniającej zmienne kąty padania promieni słonecznych; w zakresie analizy przesłaniania, badań hydrogeologicznych informujących o chłonności podłoża, opinii geotechnicznych dotyczących stabilności gruntu przy planowanych pracach ziemnych, przez co organ oparł się na niepełnym materiale dowodowym;
6. 6) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niedostatecznym uzasadnieniu decyzji administracyjnej (...).

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację.

Inwestor swoje stanowisko zawarł w piśmie z 3 marca 2026 r., w którym kwestionował zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust.

2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26).

W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy – składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.). Zatem to ten przepis reguluje kwestię, kto jest stroną w ww. postępowaniach a nie żaden inny.

Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" znalazła się w art. 3 pkt 20) p.b. Jest to "(...) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu."

Art. 3 pkt 20 p.b. zmieniony został przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej p.b. z dniem 19 września 2020 r. Art. 3 pkt 20 p.b. poprzednio miał brzmienie następujące: "obszar oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk IX.121) wskazano m. in.: "W definicji obszaru oddziaływania obiektu skreśla się wyrażenie >w zagospodarowaniu zabudową w zagospodarowaniu w zabudowie