Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 sierpnia 2025 r. Nr NPII.4131.1.515.2025, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662 ze zm.) – dalej "u.s.g." stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/164/25 (dalej "Uchwała") Rady Miejskiej w Bytomiu (dalej "Rada" lub "Skarżąca") z dnia 23 czerwca 2025 r. zmieniającej uchwałę nr XXI/280/19 Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia, w całości.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 lipca 2025 r., nr NPII.4131.1.454.2025, organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/163/25 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 czerwca 2025 r., zmieniającej uchwałę Nr XXI/279/19 Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2025 r., poz. 4174), w całości jako sprzecznej z art. 4 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 733 – dalej: u.c.p.g.).
W uzasadnieniu organ nadzoru podał m. in., że jeżeli Rada na podstawie art. 4a ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. wprowadziła w regulaminie czystości obowiązek selektywnego zbierania i odbierania popiołu z palenisk domowych to powinna określić też wymagania dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się tych odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Zdaniem Wojewody w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. winny znaleźć się regulacje dotyczące częstotliwości odbierania popiołu z palenisk domowych od właściciela nieruchomości. Zarówno regulamin czystości jak i uchwała podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy powinny zawierać spójne regulacje.
Wojewoda zauważył, że w stosunku do uchwały Nr XVIII/163/25 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 czerwca 2025 r. zmieniającej uchwałę nr XXI/279/19 Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 lipca 2025 r. Nr NPII.4131.1.454.2025. Z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w powyższej sprawie, z obrotu prawnego wyeliminowana została zmiana w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia. Powyższą uchwałą Rada Miejska dopuściła selektywne zbieranie popiołu z palenisk domowych u źródła. Jednakże organ nadzoru stwierdził nieważność ww. uchwały uwagi na brak wypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. co oznacza, że na terenie miasta będzie obowiązywał regulamin utrzymania czystości i porządku, nieuwzględniający tych zmian.
Równolegle mocą zakwestionowanej Uchwały, Rada wprowadziła zmiany w zakresie częstotliwości odbierania popiołu z palenisk domowych od właścicieli nieruchomości. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda podkreślił, że sposób i częstotliwość "pozbywania się odpadów komunalnych" przez właścicieli nieruchomości, ustalana w regulaminie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., musi korespondować z określoną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. częstotliwością odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Pozostawienie w obrocie prawnym Uchwały powodowałoby brak spójności ww. uchwały z obowiązującym na terenie gminy regulaminem, co stanowi naruszenie art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
Ponadto organ nadzoru stwierdził, że Uchwała zawiera również inne nieprawidłowości. Przepis § 1 pkt 2 Uchwały, który w § 4 ust. 1 uchwały pierwotnej dodaje pkt 6 oraz w § 4 ust. 2 uchwały pierwotnej dodaje pkt 6 – w zakresie zawartych w obu tych przepisach wyrazów "według zapotrzebowania zgłoszonego przez właściciela nieruchomości" – wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej przepisem art. 6r ust. 3-3d u.c.p.g.
Uchybienie, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.
Gmina Bytom, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w sprawie oraz nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę przez organ nadzoru, iż Skarżąca w osobnej uchwale prawidłowo określiła wymagania dotyczące częstotliwości i sposobu odbierania z palenisk domowych od właścicieli nieruchomości.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w sprawie oraz nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a w konsekwencji uznanie, że poprzez użycie wyrażenia "według zapotrzebowania zgłoszonego przez właściciela nieruchomości" Rada Miejska w Bytomiu przekroczyła delegację ustawową określoną ww. przepisami.
- 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem terminu na jego wydanie, czym też pozbawił Skarżącą możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie.
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu Nr XVIIl/164/25 w sytuacji, w której nie było do tego podstaw prawnych ani faktycznych.
- 5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 92 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji uznanie, iż z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 25 lipca 2025 r. nr NPII.4131.1.454.2025 z obrotu prawnego wyeliminowana została zmiana w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia wprowadzonych uchwałą Nr XVIIl/163/25.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Z uwagi na toczące się przed tut. Sądem postępowanie dotyczące skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 lipca 2025 r., nr NPII.4131.1.454.2025, stwierdzające nieważność uchwały Nr XVIII/163/25 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 czerwca 2025 r., zmieniającej uchwałę Nr XXI/279/19 Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2025 r., poz. 4174), Sąd postanowieniem z dnia 30 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1314/25 zawiesił postępowanie w sprawie.
Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2026 r. Sąd podjął zawieszone postanowienie z uwagi na prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 28 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1204/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.
Skarga nie jest zasadna.
Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Nadto skarga została poparta uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g.
Powinnością Sądu było zatem ustalenie czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały.
W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."
Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym, jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).
Zakres działania i zadania należące do właściwości organów gminy wyznaczają co do zasady przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie szczegółowe uregulowania dotyczące kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego mogą wynikać również z przepisów innych ustaw, jednakże regulacje wskazanej ustawy, z uwagi na to, że zawierają przepisy ustrojowe, stanowią podstawę prawną określenia granic aktywności tych organów.
W świetle art. 6 ust. 3r u.c.p.g. rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uchwała ta koreluje z regulaminem czystości i porządku podejmowanym na podstawie art. 4 u.c.p.g. i musi być z nim spójna. Sąd zgadza się w tym przedmiocie z wywodami poczynionymi przez Wojewodę zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym jak i w odpowiedzi na skargę.
Ponieważ tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2025 r. oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 25 lipca 2025 r., nr NPII.4131.1.454.2025, Sąd uznał, że argumentacja Wojewody zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 14 sierpnia 2025 r. Nr NPII.4131.1.515.2025 zasługuje na akceptację.
Eliminując prawomocnie uchwałę Nr XVIII/163/25 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 czerwca 2025 r., zmieniającą uchwałę Nr XXI/279/19 Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Wojewoda sprawił, że na terenie Gminy Bytom obowiązuje regulamin czystości i porządku nieuwzględniający możliwości selektywnego zbierania popiołu z palenisk domowych u źródła. Brak takiej regulacji powoduje, że uchwała podjęta na podstawie art. 6r ust.3 u.c.p.g. nie jest spójna z obowiązującym na terenie gminy regulaminem czystości i porządku co stanowi naruszenie art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
W skardze Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów k.p.a. Wprawdzie zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., nie oznacza to jednak, że znajdują one w tym postępowaniu zastosowanie wprost i bezpośrednio. W sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie. Zwłaszcza art. 91 ust. 3 u.s.g. jest przepisem szczególnym dotyczącym uzasadniania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Nadto, w postępowaniu nadzorczym nie będzie miała bezpośredniego zastosowania zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., bowiem postępowanie to nie polega na rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, lecz na kontroli przez organ nadzorczy aktu (uchwały lub zarządzenia) wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej (np. wyrok NSA z dnia 30 marca 2021 r., II GSK 144/21).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.