Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 lipca 2026 r. P.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 czerwca 2026 r. nr SKO.II/426/112/2026 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2026 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 538 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpoznaniu wniosku Inwestora – obecnie Skarżącego z dnia 25 marca 2025 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie garażu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w U., z powodu niespełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu podał, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sporządzono analizę urbanistyczną, w wyniku której ustalono występowanie w granicy obszaru analizowanego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, jednak odstąpiono od szczegółowej analizy parametrów istniejącej zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki z pkt 4 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – teren inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
Inwestycja stoi w sprzeczności z celami i warunkami określonymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ stwierdził natomiast spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6 omawianej ustawy, wskazując w zakresie dostępu do drogi publicznej, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej gminnej ul. [...] przez działkę nr [...] (własność inwestora) oraz po działkach nr [...], [...], [...], [...] (zgodnie z postanowieniem Sądu [...] w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...]).
W odwołaniu od tej decyzji Skarżący zarzucił: naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. przez niewskazanie przez organ przesłanki zależnej od strony, która nie została spełniona na dzień wysłania zawiadomienia, w sytuacji, gdy zmiana wniosku w zakresie ograniczenia względnie zmiany terenu objętego inwestycją pozwoliłaby na uniknięcie niewykazania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez niewyznaczenie obszaru analizowanego oraz odstąpienie od sporządzenia załącznika graficznego analizy, co miało wpływ na ustalenie stron postępowania, w szczególności co do nieruchomości nr [...] i [...] (przed podziałem nr [...]), które nie przylegają do działki inwestycyjnej, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 2 pkt 14 w zw. z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. przez przyjęcie że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej zgodnie z postanowieniem Sądu [...] z dnia [...]r., gdy organ nie bada tytułu prawnego do drogi wewnętrznej, co miało znaczenie dla określenia stron postępowania, naruszenie art. 28 k.p.a. przez uznanie za strony postępowania E. R. i J. R., mimo, że nie przysługuje im interes prawny w tym postępowaniu, decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na ich sytuację prawną, a działki nr [...] i [...] znajdują się poza obszarem analizy, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez nieustalenie obszaru analizy oraz istotnych parametrów inwestycji, a także nieustalenie czy działki nr [...] i [...] są tym obszarem objęte, co skutkowało błędnym dopuszczeniem do udziału w postępowaniu ww. osób.
Akcentował, że właściciele nieruchomości, po których przebiega droga wewnętrzna nie są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz brak jakichkolwiek uciążliwości z tego tytułu. Organ nie wyjaśnił przyczyn dopuszczenia ww. osób do udziału w postępowaniu, przyjmując za wystarczającą okoliczność, że za pośrednictwem działek nr [...] i [...], zgodnie ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem, ma odbywać się dostęp do drogi publicznej dla planowanego zamierzenia. Dopuszczenie do udziału osób niemających interesu prawnego prowadziło w ocenie Skarżącego do przedłużenia postępowania wbrew art. 12 k.p.a. Skarżący zwrócił też uwagę, że droga wewnętrzna istnieje od wielu lat, a właściciele ww. działek godzili się na korzystanie z niewielkiego fragmentu ich nieruchomości, sytuacja uległa zmianie dopiero w roku 2022 w postępowaniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli również E. R. i J. R., zarzucając pominięcie podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] dokonanego decyzją z dnia 4 marca 2026 r., gdy dane wynikające z operatu technicznego zostały wprowadzone do zasobu 27 października 2025 r., nieustalenie przebiegu dostępu do drogi publicznej w odniesieniu do aktualnego stanu geodezyjnego, oparcie rozstrzygnięcia na mapach i analizie urbanistycznej o nieustalonej aktualności, ustalenie dostępu do drogi publicznej w oparciu o zabezpieczenie roszczenia w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej mające charakter tymczasowy.
Po rozpoznaniu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej opisaną na wstępie decyzją z dnia 18 czerwca 2026 r. nr SKO.II/426/112/2026, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił stanowiska zawarte w treści wniesionych odwołań, przywołał brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym przepisów przejściowych, a także zwrócił uwagę na związany charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał na ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, zaznaczył, że teren inwestycji obejmuje działkę nr [...] o powierzchni 0,2226 ha stanowiącą użytki oznaczone w ewidencji gruntów jako B (tereny mieszkaniowe) oraz LsIV (lasy), a następnie podzielił pogląd organu pierwszej instancji o braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zauważając, że Odwołujący się powyższego nie kwestionują.
Uzasadniając rozstrzygnięcie kasatoryjne organ odwoławczy zaznaczył, że organ związany jest treścią wniosku, którego nie może modyfikować, Inwestor miał natomiast wolę zmienić wskazany we wniosku teren inwestycyjny, z pominięciem terenu oznaczonego symbolem Ls, stąd też uznał, że organ pierwszej instancji powinien w toku ponownie prowadzonego postępowania wezwać Inwestora o ostateczne wskazanie terenu przedmiotowej inwestycji, a zmiana terenu inwestycji może mieć również wpływ na określenie frontu terenu, co wiązać się będzie z ponownym wyznaczeniem obszaru analizowanego. Zwrócił również uwagę, że stwierdzenie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. musi być aktualne na dzień wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, tymczasem w sprawie dostęp do drogi publicznej został określony przez działkę, która na dzień wydania decyzji już nie istniała, ponieważ działka nr [...] została podzielona zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta U. z dnia 4 marca 2026 r. nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 0,1420 ha i nr [...] o powierzchni 0,0019 ha.
W odniesieniu do kwestii stron postępowania organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji przyznał E. R. i J. R. status stron postępowania, uwzględniając, że zgodnie z treścią wniosku o wydanie warunków zabudowy – dostęp do drogi publicznej dla zamierzenia ma odbywać się m.in. po działce stanowiącej ich własność, tj. po podziale - po działkach [...] i [...]. Wyjaśnił, że niedopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tym samym również właściciele bądź użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, po których planowany jest dostęp do drogi publicznej powinni być uznawani za strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko poparł wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2457/11, podkreślając, że prawo własności działki, przez którą ustanowiono dojazd do cudzej nieruchomości doznaje w istocie ingerencji skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właścicieli tych działek w rozumieniu art. 28 k.p.a. Końcowo wyjaśnił, że w wyniku stwierdzonych naruszeń konieczne stało się wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W treści sprzeciwu Inwestor - Skarżący sformułował zarzuty naruszenia:
- - art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. przez określenie w uzasadnieniu błędnych wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, co do: art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez przyjęcie, że właściciel nieruchomości obciążonej służebnością gruntową, po której ma przebiegać droga dojazdowa do drogi publicznej, ma interes prawny w postępowaniu o warunkach zabudowy, gdy organ odwoławczy powinien wskazać, że organ pierwszej instancji nie powinien badać tytułu prawnego do drogi wewnętrznej; art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że jeżeli nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowiącą współwłasność kilku osób to wszyscy współwłaściciele posiadają interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdy organ zobowiązany jest do oceny zakresu oddziaływania inwestycji i stopnia jej uciążliwości, zatem przebieg drogi wewnętrznej po nieruchomościach innych osób nie oznacza automatycznie, że ich właściciel stają się bezwarunkowo stroną postępowania; art. 64a u.p.z.p. przez jego nieuwzględnienie, gdy organ odwoławczy powinien uwzględnić, że właściciel opisanej drogi wewnętrznej nie jest stroną postępowania w przypadku obiektu budowlanego wymienionego w art. 64a ust. 1 u.p.z.p.; art. 63 ust. 2 u.p.z.p. przez jego pominięcie i niesformułowanie wytycznych w zakresie określenia wpływu decyzji na sytuację prawną właścicieli działek nr [...] i [...], skoro wobec brzmienia tego przepisu decyzja nie może wpłynąć na prawa właścicieli tych działek; art. 63 ust. 1 u.p.z.p. przez jego pominięcie, gdy z przepisu wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana również na rzecz podmiotu, który nie jest właścicielem terenu inwestycji, zatem niedopuszczalne było uznanie właścicieli działek nr [...] i [...] za strony postępowania,
- - art. 138 § 2 k.p.a. przez niewskazanie przez organ odwoławczy okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien uwzględnić lub wskazanie błędnych okoliczności, tj. przyjęcie że działki nr [...] i [...] obciążone są służebnością drogi koniecznej, gdy udzielono jedynie zabezpieczenia roszczenia; uznanie właścicieli ww. działek za strony postępowania mimo, że nie przysługuje im interes prawny, a organ powinien ocenić zakres oddziaływania i stopień uciążliwości inwestycji; błędne wskazanie, że organ pierwszej instancji powinien badać tytuł prawny do nieruchomości po której przebiega droga wewnętrzna, pominięcie odległości inwestycji od granicy działek nr [...] i [...], pominięcie, że o statusie strony nie decyduje wniosek danego podmiotu;
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez nieustalenie istotnych w sprawie okoliczności z perspektywy zakresu oddziaływania inwestycji i stopnia uciążliwości, odległości do granicy działek nr [...] i [...], lokalizacji części ww. działek poza terenem ogrodzenia oraz ich użytkowania jako droga dojazdowa, odbierania odpadów komunalnych z terenów położonych przy drodze wewnętrznej, na terenie ww. działek nie będą prowadzone prace ziemne i budowalne.
Przy tych zarzutach Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części w zakresie uzasadnienia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący rozwinął zarzuty sprzeciwu przedstawiając stanowisko na ich poparcie, w tym szeroko przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W ramach uwag wstępnych należy przypomnieć, że granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21).
W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził, że jest ona prawidłowa, a sprzeciw od niej nieuzasadniony. Decyzją kasacyjną podlegającą kontroli w niniejszej sprawie stała się wskazana na wstępie decyzja z dnia 18 czerwca 2026 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 27 kwietnia 2026 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Podstawową kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie była ocena warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem przepisów przejściowych (w tym art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw).
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 27 kwietnia 2026 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie garażu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], z uwagi na stwierdzenie, że inwestycja wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w rezultacie nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2348/18, z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 37/19, z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1556/17). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych.
Przeprowadzone przed organem odwoławczym, doprowadziło do stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów postępowania.
W zawiadomieniu z dnia 27 marca 2026 r. nr [...] o zakończeniu zbierania dowodów w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek strony (karta nr 256 akt administracyjnych) organ pierwszej instancji informując o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, nie wskazał Stronie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 k.p.a., warunkująca ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o parametrach określonych w treści wniosku inicjującego postępowanie z dnia 27 marca 2025 r. (karta nr 1 akt administracyjnych), co uniemożliwiło Skarżącemu zmodyfikowanie złożonego wniosku. Jak zauważył organ odwoławczy, z treści odwołania wynika bowiem, że Inwestor - Skarżący miał wolę zmienić wskazany teren inwestycji z pominięciem terenu oznaczonego symbolem Ls. Organ odwoławczy podzielił w istocie zarzut odwołania Skarżącego, naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 79a § 1 k.p.a.
Zmodyfikowanie wniosku przez odmienne określenie terenu objętego planowaną inwestycją, wymaga ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego. W rezultacie - ponownego przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem też ponownego zweryfikowania kręgu stron postępowania. Natomiast w przypadku zmian dotyczących parametrów dotyczących terenu inwestycji (z obecnie wskazanych w pkt 7 wniosku - powierzchni zabudowy "minimalna 110m2, maksymalna 350m2"), również rozważenia art. 64a ust. 1 u.p.z.p.
Tego rodzaju czynności nie mogły zostać wykonane na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasadnie zauważył organ odwoławczy, że zmiana terenu inwestycji może mieć wpływ na określenie frontu terenu, co wiązać się będzie z ponownym wyznaczeniem obszaru analizowanego (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Dodatkowo organ odwoławczy dostrzegł konieczność aktualizacji danych w zakresie ustalonego przez organ pierwszej instancji dostępu do drogi publicznej, z uwzględnieniem zapadłej w dniu 4 marca 226 r. decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 01420 ha i nr [...] o powierzchni 0,0019 ha.
Wobec powyższego, przy przywołanych wyżej ustaleniach, w pełni uzasadnione stało się uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. jedynym z dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wobec wniosku skargi, odnotowania wymaga, że uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części decyzji (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie) fragment uzasadnienia, który jest wadliwy.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zgodnie z którym, uchylenie decyzji w części, o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., nie odnosi się do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem) (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II FSK 299/09, z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14, z dnia 20 grudnia 2022 r. I OSK 2088/22). Jak już wyjaśniano, w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, Sąd uchyla decyzję w całości. Rozstrzygnięcie to może zapaść jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., którego Sąd w rozpoznawanej sprawie się nie dopatrzył.
W kwestii podnoszonego ustalenie kręgu stron postępowania, czy też przyznanie statusu strony w postępowaniu właścicielom działek o nr [...] i [...], zagadnienie to nie stanowiło przesłanki zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w ramach kontroli wniesionego sprzeciwu, - jak już wyjaśniono - "ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.". Ustalenia kręgu stron postępowania spoczywa na organach orzekających w sprawie, a ocena prawidłowości tych ustaleń może zostać dokonana w toku zwykłej kontroli instancyjnej, podobnie jak ustalenie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy,
Jedynie na marginesie należy dostrzec, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. W takim przypadku o interesie prawnym tych osób decydował zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, decydować będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a. Z brzmienia art. 63 ust. 1 i ust 2 u.p.z.p., wbrew stanowisku sprzeciwu, nie sposób zatem wywodzić braku interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jakichkolwiek innych podmiotów niż wnioskodawca.
W związku z dostrzeżonym przez organ naruszeniem, które stało się podstawą zastosowania kompetencji kasatoryjnych względem decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku zmodyfikowania wniosku przez Inwestora wniosku w zakresie objętego nim terenu inwestycji, organ pierwszej instancji, obowiązany do ponownego prowadzenia postępowania, w zależności od przyszłych ustaleń, dokonuje również weryfikacji ustalonych stron postępowania, prowadzi stosowną analizę czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu, a dokonana ocena będzie podlegała kontroli instancyjnej wykonywanej w stosunku decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a także kontroli sądowoadministracyjnej, o ile zostanie od tej decyzji wniesiona skarga do sądu administracyjnego.
Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności stron postępowania, które sprzeciwu nie wniosły. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22 sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.
W sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu Sąd nie odnosi się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a., otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22).
W badanej sprawie podstawa zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. została przez organ odwoławczy w wystarczającym stopniu uzasadniona.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.