Uzasadnienie
P. Spółka z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Gdańska z 26 stycznia 2006 r. nr XLVII/1621/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szadółki Południowe w mieście Gdańsku, wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten definiuje wysokość zabudowy jako wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie narusza interes prawny skarżącej jako przyszłego właściciela nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (KW numer [...]). P. Spółka z o.o. zawarła z P. 2 spółką z ograniczoną odpowiedzialnością spółką komandytową, będącą aktualnym właścicielem nieruchomości, notarialną umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb [...] w G., położoną na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. W konsekwencji skarżącej przysługuje roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości, a jego zabezpieczeniem jest wpisane przez strony w dziale III księgi wieczystej nieruchomości roszczenie o zawarcie umowy przyrzeczonej, ponadto spółce P. sp. z o.o. udzielono prawa do dysponowania gruntem.
Tym samym skarżąca pozostaje w realnym, aktualnym i konkretnym stosunku prawnym do nieruchomości oraz posiada faktyczną i prawną możliwość realizacji inwestycji budowlanej, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio determinują możliwość uzyskania przez spółkę P. sp. z o.o. decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie musi wynikać wyłącznie z prawa własności, lecz może wynikać również z innych tytułów prawnych, jeżeli akt prawa miejscowego wpływa bezpośrednio na sytuację prawną podmiotu. W niniejszej sprawie taki bezpośredni wpływ występuje względem skarżącej.
W związku z powyższym skarżącej przysługuje realny interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem ustalenia planu miejscowego w sposób bezpośredni kształtują możliwość realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej przez spółkę P. sp. z o.o. oraz wpływają na treść przyszłego prawa własności, które ma zostać przeniesione na spółkę P. sp. z o.o. Zaskarżona regulacja bezpośrednio oddziałuje na sposób zagospodarowania nieruchomości, w szczególności na możliwość realizacji na niej zabudowy o parametrach odpowiadających ustaleniom miejscowego planu.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie względnie oddalenie jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2026 r., poz. 143; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega skarga na uchwałę Rady Miasta Gdańska z 26 stycznia 2006 r. nr XLVII/1621/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szadółki Południowe w mieście Gdańsku.
Rozpoznając skargę na uchwałę samorządu terytorialnego, sąd w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r., poz. 662), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Interes prawny to rzeczywista, a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretnym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Jak zasadnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 605/23 naruszenie interesu prawnego to ograniczenie lub pozbawienie praw lub uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Naruszenie to nie może mieć formy potencjalnego czy przyszłego naruszenia, ale musi mieć aktualny charakter w chwili powoływania się na jego naruszenie uchwałą.
Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 2256/13, skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie służy każdemu, kto zarzuca organom samorządowym wyłącznie zagrożenie naruszeniem bądź też naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Determinuje to zakres sądowej kontroli uruchomionej na podstawie tego przepisu i nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi. Przekonanie skarżącego o niesłuszności czy wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej, a nawet radnego i nie legitymuje do wniesienia skargi w tym trybie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2022 r. II OSK 1513/22, z dnia 20 lutego 2020 r. II OSK 257/20).
Nie budzi wątpliwości, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2022 r. II OSK 2336/19). W orzecznictwie wskazuje się, że interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196).
Należy mieć na uwadze, że w dacie zaskarżenia uchwały, czyli w dacie wniesienia skargi do Sądu (tj. w dniu 24 sierpnia 2026 r.), skarżącej nie przysługiwało prawo własności, współwłasności czy też prawo użytkowania wieczystego do działki, w stosunku do której zakwestionowano zapisy planu (tj. działki nr [...], obręb [...] w G.). Skarżąca powołuje się wyłącznie na umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości i wynikające z niej roszczenie o zawarcie umowy przyrzeczonej. Skarżąca kwestionuje postanowienia planu dotyczące nieruchomości, do której nie ma żadnego tytułu prawnorzeczowego, a łączy ją jedynie stosunek obligacyjny z aktualnym właścicielem nieruchomości, w ramach którego przysługuje jej roszczenie o zawarcie przyrzeczonej umowy sprzedaży nieruchomości.
W ocenie Sądu fakt, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do działki oznacza, iż nie posiada ona w sprawie interesu prawnego upoważniającego ją do kwestionowania postanowień planu dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej planem. Tytułu tego nie zastąpi oczekiwanie nabycia tego prawa wynikające z notarialnej umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia 27 lutego 2026 r., zawartej z właścicielem nieruchomości, P. 2 spółką z ograniczoną odpowiedzialnością spółką komandytową. Właścicielem nieruchomości pozostaje w dalszym ciągu spółka P. 2 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa. Okoliczności tej nie zmienia fakt ujawnienia w dziale III księgi wieczystej [...] roszczenia o zawarcie umowy przyrzeczonej - nie czyni to skarżącej właścicielem nieruchomości, ani nie kreuje po jej stronie samodzielnego, aktualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Podobnie ocenić należy powoływane w skardze prawo do dysponowania gruntem - jest to uprawnienie pochodne, wynikające z czynności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym, a nie samodzielny tytuł prawnorzeczowy.
Skarżącej przysługuje zatem jedynie roszczenie o nabycie w przyszłości prawa własności tej nieruchomości, niemniej tego rodzaju roszczenie o charakterze obligacyjnym nie może być źródłem interesu prawnego, albowiem źródłem tym są wyłącznie uprawnienia rzeczowe do gruntu przysługujące w dniu wniesienia skargi (prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego).
Skoro zatem roszczenia wynikające z umowy przedwstępnej sprzedaży przedmiotowej działki z dnia 27 lutego 2026 r. nie znajdowały oparcia w przepisach prawa publicznego, a skarżącej w stosunku do terenów objętych zaskarżonym planem nie służy prawo własności, a tylko jego ekspektatywa, rozważanie tych roszczeń wykraczało poza kompetencje Sądu.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (punkt 2 sentencji postanowienia).