Uzasadnienie
Pani J.M. (dalej jako: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 26 listopada 2020 r., nr XLIV/302/2020, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu M. gmina K., od ulicy W. do ulicy S., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj.:
§ 2 pkt 1 w zakresie w jakim "rysunek planu" stanowiący załącznik nr 1 do ww. uchwały przewiduje wydzielenie drogi wewnętrznej nr [...] z działek nr [...] i [...];
§ 21 ust. 1 w zakresie w jakim projektowana droga wewnętrzna nr [...] wytyczona została poprzez działki nr [...] i [...];
§ 49 ust. 1 i 2 w zakresie w jakim "rysunek planu" stanowiący załącznik nr 1 do ww. uchwały przewiduje wydzielenie drogi wewnętrznej nr [...] z działek nr [...] i [...]; w konsekwencji: § 31 ust 2 pkt 2. i § 39 ust.2 pkt 2 w zakresie w jakim nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, uwzględniają istnienie drogi wewnętrznej nr [...] na działkach nr [...] i [...];
§ 21 ust. 2 w zakresie zakazu lokalizacji nowych zjazdów z istniejącej poza granicami planu publicznej drogi klasy zbiorczej (ul. [...]), dla której, zgodnie z rysunkiem planu, wyznaczono poszerzenie oznaczone symbolem [...], albowiem zakaz ten uniemożliwia powstanie zjazdu do działki nr [...], co w przyszłości w sposób radykalny spotęguje ruch na drodze wewnętrznej należącej do Skarżącej znajdującej się na działce nr [...], zwiększając jej eksploatację, koszty utrzymania drogi oraz uciążliwość korzystania z działek [...] i [...].
Zaskarżonej uchwale zarzucono: naruszenie art 1 ust 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art 4 ust 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że naruszono konstytucyjne prawo własności Skarżącej zmieniając przeznaczenie części nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] pod drogę wewnętrzną służącą osobom trzecim, co przekracza granice władztwa planistycznego gminy, nieproporcjonalnie ograniczając Skarżącą w możliwości prawidłowego wykorzystania działek na cele zamierzonego jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego wyznaczenia nieprzekraczalnych granic zabudowy.
Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi: wydruków z elektronicznej księgi wieczystej [...], [...] i [...] dział [...] na fakt posiadania tytułu własności do działek nr [...] i [...] - interesu prawnego; płyty CD z elektroniczną wersją uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu M. gmina K., od ulicy W. do ulicy S., na fakt treści planu i zakresu naruszeń prawa własności Skarżącej.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że w konsekwencji wytyczenia drogi wewnętrznej nr [...] przez działki [...] i [...] zmniejszyła się nieprzekraczalna granica zabudowy, ograniczając dotychczasową możliwość zabudowy. Skarżąca planowała wybudowanie na działce [...] domu jednorodzinnego, a pozostałą cześć działki oraz całą działkę [...] przeznaczyć na miejsce zabaw dla dzieci, ogród. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja zagospodarowanie nieruchomości w zaplanowany sposób jest niemożliwa, bowiem wyjście do ogrodu związane będzie z koniecznością przejścia do przez drogę wewnętrzną wytyczoną przez organ.
W ocenie Skarżącej, wytyczenie drogi wewnętrznej przez obie działki należące do Skarżącej miało na celu wyłącznie zwiększenie wartości prywatnej działki oznaczonej nr [...], kosztem Skarżącej. Wytyczenie drogi poprzez działki Skarżącej stanowi ewidentne naruszenie władztwa planistycznego, bowiem nie znajduje praktycznego uzasadnienia dla zorganizowania dróg wewnętrznych w tym obszarze, sposobu dostępu do drogi publicznej dla działki sąsiadującej i przyszłej organizacji ruchu.
Skarżąca podniosła również, że do chwili wydania uchwały na działkach Skarżącej nie przebiegała żadna droga prywatna lub droga wewnętrzna, ani nawet wydeptana ścieżka. Nie istnieje zatem ciąg komunikacyjny, zbieżny z wytyczoną drogą wewnętrzną [...]. Nie ma żadnych potrzeb lokalnej społeczności, które musiałyby być zaspokajane przez wydzielenie i urządzenie takiej drogi wewnętrznej, w szczególności, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, wobec czego wjazd maszyn rolniczych nigdy się nie odbywał i nie odbywa się przez nieruchomość Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że układ komunikacyjny pomiędzy drogami oznaczonym w planie symbolami [...] (ul. [...]) a [...] (ul. [...]), był przedmiotem szczegółowej analizy na etapie jego przygotowania i uchwalania. Przyjęte w zaskarżonym planie postanowienia dotyczące nieruchomości Skarżącej, wbrew jej twierdzeniom nie naruszają przepisów w sposób, który miałby skutkować ich uchyleniem. Bezpośredni zjazd z drogi powiatowej na działkę [...] nie był możliwy do ustalenia w szczególności z uwagi na ukształtowanie terenu. Działka położona jest poniżej poziomu drogi o ok. 1,5 m i przebiega wzdłuż niej wysoki uskok, podczas gdy w miejscu ustalonego zjazdu jest wypłaszczony.
Ponadto rozwiązanie przyjęte w planie zostało uzgodnione w zakresie układu komunikacyjnego ze stosownym organem - w tym przypadku Zarządem Dróg Powiatowych w P.. Z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów prawa dla dróg niższych klas, takich jak powiatowe, zasady projektowe koncentrują się na ograniczaniu zjazdów i zapewnieniu bezpieczeństwa.
W dalszej części uzasadnienia Rada Gminy K. podała, że co do samego ukształtowania przebiegu drogi wewnętrznej został on wyznaczony z uwzględnieniem warunków terenowych, ale także istniejącym stanem prawnym. Dla działki [...] wydane zostało w 2019 r. pozwolenie na budowę, które uniemożliwiło realizację odcinka drogi oznaczonej [...] "na wprost". Celem zapewnienia dostępu wszystkich nieruchomości położonych w obszarze planu do drogi publicznej wypracowano przyjęty w planie przebieg układu komunikacyjnego. Zdaniem organu, sam plan nie kształtuje kwestii własnościowych i nie uniemożliwia korzystanie z nieruchomości przez Skarżącą. Z treści skargi wynika, że na działkach ma zamiar urządzić ogród i miejsce zabaw. Treść planu, a w szczególności wyznaczony przebieg drogi wewnętrznej, nie zawiera zatem zapisów, które wykluczałyby taką możliwość.
Na rozprawie w dniu 10 września 2026 r. Skarżąca wyjaśniła, że w drodze spadku otrzymała trzy działki o numerach [...], [...] i [...]. Skarżąca chciała na tych działkach prowadzić agroturystykę i dlatego działki były od ul. [...]. Wtedy brat Skarżącej oddał część działki od strony ul. [...] na chodnik. Obecnie to jest działka numer [...]. Działka numer [...] jest własnością kuzyna Skarżącej. Skarżąca chciałaby, żeby wjazd na działkę nr [...] odbywał się od ul. [...]. Wcześniej w uzgodnieniach z Wójtem ustaliła, że droga nie będzie biegła po jej działkach, ale będzie poprowadzona za działką nr [...]. Wiele lat temu, gdy trwał proces dotyczący podziału majątku spadkowego po ojcu, Wójt zapewnił ją, że poza działką oddaną na chodnik, czyli do poszerzenia ul. [...] (będącą wtedy formalnie własnością brata) żadnych innych działek nie będzie musiała już przekazywać na rozwiązania komunikacyjne dla Gminy.
Skarżąca obie działki, czyli nr [...] i [...] traktuje jako jedną działkę. Działkę nr [...] sprzedała około 2017 r. Zabudowa na tej działce powstała około 2021 r., dokładnie Skarżąca nie pamięta. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż strona Skarżąca nie kwestionuje rozwiązań planistycznych dla działki numer [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej jako "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114).
W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej jako "u.s.g.", ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi zarówno przepisem art. 140 k.c., jak i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca jest właścicielką działek nr [...] i [...] położonych w M., gmina K.. Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...] (teren) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym jako [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej). Na obu działkach zaplanowano także przebieg drogi wewnętrznej ([...]). To oznacza, że na częściach obu działek Skarżącej, przeznaczonych pod drogę wewnętrzną, będzie mogła być zrealizowana jedynie ta droga. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności, legitymujące Skarżącą do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w części odnoszącej się do terenu położnego w granicach stanowiących własność działek nr [...] i [...].
Jednocześnie zdaniem Sądu, Skarżąca nie była legitymowana do wniesienia skargi w zakresie zakazu lokalizacji nowych zjazdów, uniemożliwiającego powstanie zjazdu do działki nr [...]. Działka ta nie stanowi własności Skarżącej, a ewentualne przyszłe i hipotetyczne natężenie ruchu na drodze przebiegającej obok działek Skarżącej (działka nr [...]), nie może zostać potraktowane, jako ograniczenie możliwości wykonywania jej prawa własności.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie w jakim Skarżąca była legitymowana do jej wniesienia, wskazać trzeba, że wprowadzając sankcję nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1[...] r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.
Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (zob.: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).
Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
W ocenie Sądu, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. r 164, poz. 1587), co zostało już ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 445/21. W sprawie tej Sąd rozpoznawał skargę na uchwałę XLIV/302/2020 i po szczegółowej analizie trybu sporządzania Planu ostatecznie stwierdził, że nie doszło do jego istotnego naruszenia. Prawidłowości procedowania planu nie podważono przy tym we wniesionej w niniejszej sprawie skardze. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2 u.s.g., przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.
Tym samym, rozpoznanie skargi na uchwałę jest dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego Skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 332/18). Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów.
Dokonując kontroli zachowania przez Radę Gminy K. zasad uchwalania zaskarżonego planu miejscowego należy wskazać, że samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jej skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W stanie prawnym obowiązującym w czasie uchwalania zaskarżonego planu, obowiązywało także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie"), zgodnie z którym "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
To oznacza, że co do zasady Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego miała kompetencję do wytyczenia w planie dróg wewnętrznych, niemniej wytyczając drogę [...] na obu działkach Skarżącej, powinna była się kierować kryterium racjonalności i celowości wytyczenia tej drogi. Niewątpliwie, szeroki zakres władztwa planistycznego stanowi niezbędny środek realizacji zadań gminy w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego. Swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak absolutna. Obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialno-prawnym.
Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z konstytucją. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności (por. Wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29).
W orzecznictwie akcentuje się obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02).
Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 15/17).
Dokonując w tej sprawie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z prawem, uwzględnić należy, że plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy – por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1174/19).
W ocenie Sądu, rozwiązanie komunikacyjne, polegające na wytyczeniu drogi wewnętrznej [...] przez działki nr [...] i [...] zostało przez Radę Gminę K. przyjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego i naruszeniem zasady równości i proporcjonalności – w stopniu uzasadniającym stwierdzaniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.
Zgodnie z § 21 ust. 1 zaskarżonego planu miejscowego, obsługę komunikacyjną ustala się z istniejących dróg publicznych oraz istniejących i projektowanych dróg wewnętrznych zlokalizowanych w granicach planu, zgodnie z rysunkiem planu, z zastrzeżeniem ust.
2. Powiązanie komunikacyjne obszaru planu z istniejącym, zewnętrznym układem komunikacyjnym, zapewniają istniejące w granicach planu drogi publiczne - ulice [...], [...], [...] oraz [...] (ust. 3). Analiza układu komunikacyjnego wskazuje, że obie działki stanowiące własność Skarżącej mają zapewnioną obsługę komunikacyjną – dostęp do drogi publicznej poprzez planowaną drogę [...]. Co istotne, plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów, a nie poszczególnych działek znajdujących się na danym terenie. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku gdy gmina przeznacza w planie zagospodarowania przestrzennego określone tereny pod zabudowę, to uprawniona jest dokonać stosowanych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym właściwego ich połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 749/18). Należąca do Skarżącej działka nr [...] położna jest na terenie [...], natomiast działka nr [...] na terenie [...]. Jak wynika z analizy załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, teren [...] ma zaplanowaną obsługę komunikacyjną poprzez drogi: [...], [...], [...], a także [...], przy czym w tym ostatnim przypadku zakwestionowany przez Skarżącą odcinek tej drogi nie ma wpływu na dostępność komunikacyjną tego terenu. Teren [...] ma z kolei zaplanowaną obsługę komunikacyjną poprzez drogę [...], [...], [...] oraz [...], przy czym w tym ostatnim przypadku zakwestionowany przez Skarżącą odcinek tej drogi nie ma wpływu na dostępność komunikacyjną tego terenu. Powstaje zatem pytanie jakie racje planistyczne stały za wytyczeniem odcinka drogi [...] przez obie działki Skarżącej. Wbrew stanowisku Rady Gminy K. – ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały ani z materiałów planistycznych nie wynika, z czego wynikała konieczność ograniczenia prawa własności Skarżącej w postaci zaplanowania drogi wewnętrznej przez obie jej działki. Oczywiste jest bowiem, że takie rozwiązanie planistyczne istotnie ogranicza możliwość zagospodarowania obu tych działek. Sąd rozpoznający tę sprawę, analizując załącznik graficzny zauważa, że gminny prawodawca zaplanował połączenie ul. [...] z ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne, które "oddzielają" poszczególne tereny planistyczne [...], [...], [...], [...]), niemniej w świetle całokształtu zaplanowanego układu drogowego, nie wyjaśnia zasadności i efektywności takiego rozwiązania, w tym również sensu wyznaczenia krótkiego odcinka drogi wewnętrznej [...] przez działki nr [...] i [...]. Co ważne, w tej sprawie wprowadzono rozwiązanie komunikacyjne polegające na przeprowadzeniu drogi wewnętrznej przez działki Skarżącej w sytuacji, kiedy zarówno te działki jak i inne działki leżące na określonych terenach planistycznych, do których komunikacja miałaby zostać dodatkowo zapewniona przez drogę dojazdową oznaczoną [...], posiadają zaplanowany dostęp do drogi publicznej ([...], [...]), a skutkiem przeprowadzenia dróg wewnętrznych staje się znaczne ograniczenie powierzchni działek przeznaczonych na potrzeby zabudowy. Sąd rozpoznający te sprawę zgadza się z poglądem, że ewentualne przeprowadzenie drogi właśnie po gruntach prywatnych powinno być ograniczone do tych sytuacji, w których nie jest możliwe w żaden inny sposób zapewnienie komunikacji poszczególnych działek objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z drogą publiczną. A contrario, w sytuacji istniejącego w momencie opracowywania projektu planu dojazdu do działek, w szczególności potwierdzonego wydzieleniem działki specjalnie służącej do zapewnienia komunikacji lub możliwości innego przeprowadzenia szlaku komunikacyjnego do działek nieposiadających dostępu do drogi publicznej, niedopuszczalne jest kształtowanie komunikacji z takimi działkami w oparciu o drogi wewnętrzne mające przebiegać po nieruchomościach prywatnych (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 126/24).
Zaprojektowane rozwiązanie planistyczne ocenić należy także jako nieracjonalne. Realizacja drogi dojazdowej po gruntach prywatnych jest uzależniona faktycznie od zgody właściciela takich gruntów, chyba że po pasie takiego gruntu zbieżnym z przebiegiem drogi dojazdowej biegłaby również służebność przysługująca właścicielom nieruchomości sąsiednich. W przeciwnym wypadku przeznaczenie określonych części nieruchomości na drogę wewnętrzną nie gwarantuje zapewnienia realnej komunikacji przez tą drogę a jednocześnie w realny sposób ogranicza właściciela w możliwości korzystania z części nieruchomości przeznaczonej pod wspomnianą drogę. Jak trafnie zauważył WSA w Rzeszowie w przywołanym wyroku, to drogi publiczne stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne zaś winny odgrywać natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych.
Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Nie mogą stanowić zasadniczego sposobu ustalenia systemu komunikacyjnego w zakresie zapewnienia dostępu do dróg publicznych. (...) Drogi prywatne winny obsługiwać nieruchomości prywatne, wszelkie inne powszechnie dostępne ciągi komunikacyjne winny z kolei stanowić własność podmiotów publicznoprawnych. Jeśli określone drogi przebiegające po gruntach prywatnych nie zostały zaplanowane jako droga "publiczna", lecz drogi "wewnętrzne" w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych, to oznacza, że nieruchomość, na której je zaprojektowano nie może podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zatem ich realizacja nie może nastąpić bez zgody właścicieli i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przyjęcie w zaskarżonej uchwale rozwiązanie, polegające na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowych właścicieli. Tym samym następuje specyficzna ingerencja w prawo własności właścicieli, po których nieruchomościach w planie miejscowym wytyczana zostaje droga wewnętrzna, ponieważ z uwagi na zapisy planu korzystanie z niej jest bardzo ograniczone i nie dochodzi jednocześnie do konieczności wywłaszczenia, z którego specyfiką wiąże się zapewnienie odpowiedniej ekwiwalentności za szkodę dla właścicieli takich nieruchomości.
Jednocześnie droga wewnętrzna nie zapewnia realnego i bezwarunkowego dostępu do drogi publicznej, ponieważ realizacja funkcji komunikacyjnej zależna jest od zgody właściciela, stąd oparcie się na takich drogach nie może stanowić realizacji wspomnianego zadana gminy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy K. wyjaśnił, że przebieg spornej drogi przez działkę Skarżącej wynikał z niemożności przeprowadzenia tej drogi przez działkę nr [...], z powodu wydania pozwolenia na zabudowę tej działki. Zdaniem Sądu nie tłumaczy to wciąż zasadności ograniczenia własności Skarżącej w świetle poczynionych już rozważań. Co więcej, nawet gdyby hipotetycznie uznać konieczność dodatkowego połączenia planowanej drogi [...] z planowaną drogą [...], to należałoby rozważyć stopień ingerencji w prawo własności. Z informacji przestrzennej Gminy K. wynika, że planowana droga [...] będzie przebiegać wzdłuż działki nr [...], która ma powierzchnię nieporównywalnie większą w stosunku do obu działek Skarżącej. Należałoby zatem rozważyć czy zaplanowanie drogi wewnętrznej na tej działce, nawet przy uwzględnieniu innych zaplanowane już na niej dróg, nie stanowiłoby proporcjonalnie mniejszej ingerencji w prawo własności niż ingerencja w prawo własności działek nr [...] i [...].
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, że przyjęte rozwiązanie planistyczne w zakresie dotyczącym wytyczenia drogi wewnętrznej [...] na działkach Skarżącej, nastąpiło z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje konieczność wyeliminowania części graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały, w zakresie dotyczącym wyznaczenia spornej drogi na działkach Skarżącej. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Sąd jednocześnie z uwagi na brak interesu prawnego Skarżącej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę odnośnie działki nr [...].
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026, poz. 118), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (300 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (1440 zł), przy czym ustalając te ostatnie Sąd wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego oraz rodzaj i zawiłość sprawy, uznając zasadność zasądzenia trzykrotności stawki minimalnej.