Uzasadnienie
A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 8 stycznia 2026 r. nr MOPR.XIX.5120.000104.2026 Prezydent Miasta Słupska postanowił:
- 1) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Słupsku III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 16 września 2025 r. sygn. akt [...] skierować A. G. do Domu Pomocy Społecznej w L., na czas nieokreślony.
- 2) Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej będzie ustalona odrębną decyzją.
- 3) Nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołania A. G. decyzją z 5 marca 2026 r. nr SKO.420.17.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda przepis art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm.), dalej jako "u.p.s.", co do zasady nakazuje skierowanie osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, to jednak z uwagi na zamieszczony w tym przepisie zapis "chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej", przyjąć należy, że w szczególnie uzasadnionych okolicznościach ustawodawca dopuszcza możliwość wydania decyzji kierującej daną osobę do danego typu domu pomocy społecznej, który nie jest zlokalizowany jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej.
Powołując się na orzecznictwo Kolegium wskazało, że wedle art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Osoba uprawniona winna zostać skierowana nie tyle do jakiegokolwiek domu pomocy społecznej położonego najbliżej swojego miejsca zamieszania, ale do takiego domu, którego typ odpowiada rodzajowi jej schorzenia, a czas oczekiwania na miejsce jest krótszy niż 3 miesiące. Organy, dysponując informacją, że czas oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby wynosi ponad okres wskazany w przepisie art. 54 ust. 2a u.p.s., powinny rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie tego przepisu w ramach postępowania w sprawie skierowania strony do domu pomocy społecznej, czyli w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 54 ust. 1 u.p.s. Zasada ekonomiki postępowania przemawiałaby za połączeniem obu postępowań w ramach jednej procedury.
Organ odwoławczy wskazał, że A. G. ma 73 lata. Jest osobą samotną. Cierpi na schizofrenię paranoidalną. Wymaga stałej, całodobowej opieki i skierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie. Do 31 lipca 2025 r. przebywała w Centrum Zdrowia Psychicznego w S. Od 1 sierpnia 2025 r. przebywa w Domu Seniora "[...]" w D. Placówka ta ma charakter komercyjny i nie jest przeznaczona dla osób przewlekle chorych psychicznie. Wydając w dniu 8 stycznia 2026 r. zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji skierował A. G. do Domu Pomocy Społecznej w L. Placówka ta zajmuje się bowiem osobami przewlekle chorymi psychicznie i jest najbliżej położona od miejsca zamieszkania strony. Już po wydaniu decyzji Dyrektor PCPR w Słupsku w piśmie z 15 stycznia 2026 r. poinformował, że z powodu braku wolnych miejsc, nie ma możliwości przyjęcia A. G. do Domu Pomocy Społecznej w L. Przewidywany termin przyjęcia strony określił na 31 lipca 2027 r. Podkreślił przy tym, że placówka w pierwszej kolejności przyjmuje osoby wymagające opieki, przebywające w środowisku.
Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a nie została uwzględniona przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższego Kolegium zaskarżoną decyzję uchyliło, a sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ w szczególności ustali, czy możliwe jest skierowanie A. G. do innego domu pomocy społecznej, przeznaczonego dla osób przewlekle chorych psychicznie, który jest w stanie zaspokoić jej potrzeby, a także posiada wolne miejsca, bądź jest w stanie przyjąć stronę w terminie krótszym niż 3 miesiące.
A. G. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Jednocześnie Skarżąca wniosła o merytoryczne rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Słupska z 8 stycznia 2026 r. nr MOPR.XIX.5120.000104.2026. W ocenie Skarżącej, Prezydent Miasta Słupska ignoruje obowiązki wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. oraz z art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienie Sądu Rejonowego w Słupsku z 16 września 2025 r. sygn. akt [...] nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Skarżąca nie została dotychczas skierowana przez gminę do domu pomocy społecznej ani nie ustalono odpłatności za ten pobyt.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1691) - dalej jako "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. I GSK 1170/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Ponadto, na mocy obowiązującego od 2025 r. art. 139a k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 138 § 2 i 2a, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.
Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozstrzygając niniejszą sprawę w powyżej określonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a.
Materialną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 54 ust. 1 - 2a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1214. Zgodnie z tym przepisem osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (ust. 1). Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust.2). W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (ust. 2a).
Podstawą skierowania A. G. w domu pomocy społecznej jest w niniejszej sprawie postanowienie Sądu Rejonowego w Słupsku III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 16 września 2025 r. sygn. akt III RNs 509/25.
Prezydent Miasta Słupska na tej podstawie decyzją z dnia 8 stycznia 2026 r. skierował A. G. do Domu Pomocy Społecznej w L., na czas nieokreślony. Jednakże jak słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie wziął pod uwagę, czy w sprawie zaistniały okoliczności odstąpienia od skierowania do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania A.G. oraz czy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące.
W tym miejscu zauważyć należy, iż pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Słupsku z dnia 15 stycznia 2026 r. wynika, iż przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej w L. przekracza termin określony w art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej.
Tym samym podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To bowiem Prezydent Miasta Słupska winien stosownie do art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej ustalić dom pomocy społecznej odpowiedniego typu zlokalizowany jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące i tam skierować A.G.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.