Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 13 stycznia 2026 r. Starosta Wejherowski (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", oraz art. 11a ust. 1 i art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311) - dalej: "specustawa drogowa", po rozpatrzeniu wniosku G. (dalej: "Gmina"), odmówił wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa układu ulicznego w S.".
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wójta G. (dalej: "Wójt"), Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 20 kwietnia 2026 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oceniając następnie, że Starosta bezpodstawnie (w piśmie z 29 listopada 2022 r.) wezwał inwestora do dostarczenia dokumentu, z którego wynika, że Wójt może w imieniu zarządców drogi powiatowej i drogi wojewódzkiej wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej oraz o ustosunkowanie się do negatywnej opinii Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "PWKZ"). Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja ZRID") zawiera w szczególności określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku, gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie tych pasów. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy dróg gminnych może obejmować również przebudowę lub rozbudowę dróg innych kategorii, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Wojewody Wójt nie był zobowiązany do dołączenia do wniosku zgód zarządców innych dróg publicznych objętych inwestycją, gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów specustawy drogowej.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że organ pierwszej instancji nie wezwał inwestora do sprecyzowania we wniosku, które działki znajdują się w pasie drogi gminnej, które w pasie drogi powiatowej, a które w pasie drogi wojewódzkiej; wniosek nie zawiera czytelnego wykazu tych działek - zostały one jedynie oznaczone w sposób graficzny na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi. Wojewoda podkreślił, że wniosek powinien być spójny z załączonymi do niego dokumentami w tym zakresie.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odnosząc się do opinii PWKZ z 1 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji przeoczył fakt, iż została ona wydana na wniosek G., a nie inwestora - Wójta G. Wskazano, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest Wójt G., zatem ww. opinia powinna być wydana na rzecz zarządcy drogi, a nie na rzecz G. Wojewoda wskazał następnie, że Starosta, bez wskazania podstawy prawnej, nałożył obowiązek ustosunkowania się do negatywnej opinii PWKZ. Tymczasem inwestor, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej, dołączył wymaganą opinię do wniosku.
Organ odwoławczy podkreślił, że żaden przepis prawa nie nakłada na inwestora obowiązku przedstawiania dodatkowych wyjaśnień lub uzasadnień w przypadku uzyskania opinii negatywnej. Ponadto Starosta formułując pkt 32 postanowienia z 29 listopada 2023 r., bez powołania się na konkretny przepis prawa, bezpodstawnie nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia pozytywnego uzgodnienia z PWKZ z uwagi na fakt zlokalizowania części działek etapu drugiego na terenie występowania stanowiska archeologicznego wpisanego do rejestru zabytków.
Wojewoda zaakcentował, że opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków ma charakter niewiążący i stanowi jedynie ocenę przedstawionych rozwiązań, w konsekwencji brak było podstaw do ponownego występowania o zmianę stanowiska konserwatora.
Analizując przedmiotową inwestycję organ odwoławczy stwierdził, że jest ona zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym organ pierwszej instancji zasadnie wezwał inwestora do dostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak po jej otrzymaniu Starosta nie zweryfikował, czy dostarczona przez inwestora decyzja Wójta z 21 marca 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana na rzecz właściwego zarządcy drogi, a tym samym, czy może stanowić podstawę do wydania decyzji ZRID. Wojewoda powtórzył, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W przypadku drogi gminnej zarządcą jest wójt gminy. W konsekwencji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być wydana na rzecz zarządcy drogi, a nie na rzecz Gminy, jak w przypadku dołączonej do wniosku decyzji z 21 marca 2022 r.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przychylając się do wniosków Wójta o wydłużenie terminu na uzupełnienie braków określonych w postanowieniu z 29 listopada 2023 r. organ pierwszej instancji, zamiast wydać stosowne postanowienia, poinformował inwestora o wydłużeniu terminu pismami z 30 kwietnia 2024 r. i 11 lipca 2024 r., czym naruszył przepisy postępowania. Zwrócono uwagę, że termin uzupełnienia dokumentacji został wyznaczony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a zatem jego modyfikacja mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej przepisami prawa, tj. poprzez wydanie kolejnego postanowienia. Tymczasem Starosta dokonał przedłużenia terminu w drodze pisma, które nie stanowi aktu procesowego przewidzianego w przepisach k.p.a. i nie wywołuje skutków prawnych w zakresie zmiany uprzednio określonego terminu.
W ocenie Wojewody takie działanie prowadzi do uznania, że termin do usunięcia braków nie został skutecznie przedłużony. W efekcie czynności podjęte przez inwestora po upływie pierwotnie wyznaczonego terminu należało uznać za dokonane z uchybieniem terminu, co powinno skutkować zastosowaniem konsekwencji przewidzianych w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. wydaniem decyzji o odmowie wydania zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej.
Organ odwoławczy dopatrzył się też naruszenia przepisów proceduralnych przez organ pierwszej instancji, a mianowicie naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. W tym zakresie zwrócono uwagę, że Starosta poprzestał jedynie na wydaniu postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia projektu, zaś po upływie wyznaczonego terminu od razu wydał decyzję odmowną, pomijając etap zawiadomienia strony o tym, jakie konkretnie dokumenty należy uzupełnić i jakie będą skutki prawne nieuzupełnienia dokumentacji w terminie (wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony).
Wojewoda zaznaczył, że samo wydanie decyzji o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej było zgodne z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej, jeżeli inwestor - mimo nałożonego obowiązku - nie usunie braków w dokumentacji w wyznaczonym czasie. Ponieważ braki nie zostały uzupełnione, Starosta nie mógł wydać decyzji pozytywnej i musiał zakończyć postępowanie odmową. Niezgodne z przepisami było natomiast wydanie tej decyzji z pominięciem art. 79a k.p.a. oraz w dwóch różnych formach.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dopuścił się istotnego błędu proceduralnego wydając dwa dokumenty będące tą samą decyzją, ale podpisanymi w różnych formach i datach. Wojewoda wskazał, że na obu dokumentach widnieje ta sama data ich sporządzenia, tj. 13 stycznia 2026 r., ale na dokumencie podpisanym elektronicznie, oprócz tej daty, została wygenerowana data jego podpisania, tj. 15 stycznia 2026 r. Pierwszy dokument został podpisany własnoręcznie przez Wicestarostę W.R. działającego z upoważnienia Starosty, natomiast drugi - o tej samej treści, został podpisany elektronicznie w dniu 15 stycznia 2026 r. przez W.R. W wersji elektronicznej decyzji Starosty, przy podpisie zawierającym imię i nazwisko, brakuje opisu stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, co narusza art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci pisemnej lub elektronicznej. Organ musi jednak zdecydować się na jedną z tych form. Wojewoda zwrócił uwagę, że z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. wynika, iż nieodłącznym elementem decyzji jest podpis osoby upoważnionej.
W przypadku decyzji w formie papierowej jest to podpis własnoręczny, natomiast w formie elektronicznej - podpis elektroniczny, podpis zaufany albo podpis osobisty lub kwalifikowana pieczęć elektroniczna (art. 14 § 1a k.p.a.). Podkreślono, że przepisy nie przewidują "hybrydowego" trybu wydawania decyzji. Dokumentem oryginalnym jest ten, który został pierwotnie podpisany. Jeśli oryginałem jest dokument elektroniczny, to jego wydruk stanowi jedynie kopię, a nie kolejny oryginał - nawet jeśli zostanie opatrzony odręcznym podpisem. Tym samym, działanie organu pierwszej instancji organ odwoławczy ocenił jako naruszające również art. 8 § 1 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania), ponieważ wydanie dwóch "oryginałów" tej samej decyzji z różnymi datami podpisu wprowadza niepewność co do tego, kiedy decyzja faktycznie weszła do obrotu prawnego i który dokument jest wiążący. Postępowanie to stoi również w sprzeczności z art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest związany decyzją od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia, a istnienie dwóch dokumentów o różnych datach wydania uniemożliwia jednoznaczne ustalenie momentu, w którym organ utracił możliwość zmiany swojego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym Wojewoda uwzględnił w całości podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wydanie dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w tej samej sprawie oraz art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego i spójnego oznaczenia daty wydania decyzji, a także art. 110 k.p.a. poprzez naruszenie zasad związania organu wydaną decyzji oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej.
Od decyzji Wojewody W.S. wniósł sprzeciw wnosząc o jej uchylenie i zarzucając błędne przyjęcie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że Wojewoda dopatrzył się następujących uchybień: 1) niezasadnego wezwania inwestora przez organ pierwszej instancji do przedłożenia zgód na realizację inwestycji przez zarządców innych dróg objętych inwestycją, przy jednoczesnym niewezwaniu inwestora do doprecyzowania wniosku co do czytelnego określenia własności poszczególnych nieruchomości objętych inwestycją;
- 2) niezasadnego nałożenia dodatkowych zobowiązań na inwestora w stosunku do przedłożonej negatywnej opinii PWKZ oraz przyjęcie, że nastąpiło spełnienie wymogu ustawowego przedłożenia takiej opinii przez inwestora wydanej w stosunku do Gminy, gdzie inwestorem jest Wójt;
- 3) niezasadnego uznania za spełnienie wymogu ustawowego przez dostarczenie ostatecznej decyzji o środowiskach uwarunkowaniach wydanej na rzecz Gminy, gdzie inwestorem jest Wójt;
- 4) błędnego procedowania w przedmiocie wydłużenia terminów na uzupełnianie dokumentacji w myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdzie takie decyzje powinny przyjąć formę postanowienia;
- 5) naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. - pominięcie etapu zawiadomienia strony o tym, jakie konkretne dokumenty należy uzupełnić i jakie będą skutki prawne nieuzupełnienia dokumentacji w terminie;
- 6) naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., gdzie decyzja podpisana elektronicznie nie wskazuje opisu stanowiska służbowego;
- 7) przez wydanie dwóch dokumentów będących tą samą decyzją, ale podpisanych w dwóch różnych formach, na których widnieje data sporządzenia 13 stycznia 2026 r., lecz dokument sporządzony elektronicznie został podpisany 15 stycznia 2026 r., co narusza art. 14 § 1a, art. 8 § 1, art. 110 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. - z tym, że z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, iż jedyną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji było dokonanie naruszeń opisanych w pkt 7 (co wynika bezpośrednio z ostatniego akapitu s. 7 decyzji), a dotyczących wydania dwóch decyzji administracyjnych o tożsamej treści.
W ocenie wnoszącego sprzeciw naruszenia opisane w pkt 1-6 nie mogły prowadzić do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji, albowiem nie miały one wpływu na treść wydanej decyzji.
Natomiast w odniesieniu do naruszenia opisanego w pkt 7 wnoszący sprzeciw zarzucił, że decyzja Wojewody jest niezrozumiała, gdyż organ odwoławczy wydał decyzję "uchylającą zaskarżoną decyzję", a przedmiotem zaskarżenia był zarzut wydania dwóch decyzji o tożsamej treści. Nie wiadomo tym samym, którą decyzję uchylono.
Wnoszący sprzeciw podniósł, że wobec braku wyrażenia wątpliwości przez organ odwoławczy co do daty wydania decyzji opatrzonej podpisem własnoręcznym 13 stycznia 2026 r. należy uznać, że decyzja ta została wydana w pierwszej kolejności właśnie 13 stycznia 2026 r. - decyzja ta stanowiła zatem wyraz załatwienia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Prowadzi to do stwierdzenia, że wydanie decyzji z 15 stycznia 2026 r. nastąpiło wbrew związaniu decyzją z 13 stycznia 2026 r. zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. Zdaniem wnoszącego sprzeciw fakt ten powinien prowadzić jedynie do ustalenia wydania decyzji z 15 stycznia 2026 r. z naruszeniem prawa i uchylenia decyzji z 15 stycznia 2026 r. oraz umorzeniem postępowania w zakresie wywołanym wydaniem tej decyzji, wobec uprzedniego wydania decyzji z 13 stycznia 2026 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 20 kwietnia 2026 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego.
Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).
W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody z 20 kwietnia 2026 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Na s. 8 ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dopuścił się istotnego błędu proceduralnego wydając dwa dokumenty będące tą samą decyzją, ale podpisanymi w różnych formach i datach. Wojewoda zwrócił uwagę, że na obu dokumentach widnieje ta sama data ich sporządzenia, tj. 13 stycznia 2026 r., ale na dokumencie podpisanym elektronicznie, oprócz tej daty, została wygenerowana data jego podpisania, tj. 15 stycznia 2026 r. Organ odwoławczy wskazał, że pierwszy dokument został podpisany własnoręcznie przez Wicestarostę W.R. działającego z upoważnienia Starosty, natomiast drugi - o tej samej treści, został podpisany elektronicznie w dniu 15 stycznia 2026 r. przez W.R.. Wojewoda odnotował, że w wersji elektronicznej decyzji Starosty przy podpisie zawierającym imię i nazwisko brakuje opisu stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, co narusza art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.
W piśmiennictwie (zob. R. Hauser, J. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 477) i judykaturze (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1188/20) wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a P.p.s.a. sąd administracyjny - skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. - musi również ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja wystąpi wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji była dotknięta wadą nieważności w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu jej skierowania do osoby niebędącej stroną postępowania. W takiej bowiem sytuacji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do uchylenia wadliwej decyzji i umorzenia postępowania dotkniętego kwalifikowaną wadą procesową.
Należy podkreślić, że wskazanie daty wydania decyzji wiąże się z wieloma skutkami zarówno w sferze prawa proceduralnego, jak i materialnego. W szczególności oznaczenie tej daty ma znaczenie w kontekście powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wynika z brzmienia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak: M. Dyl [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, art. 107, Nb 9). Dlatego w judykaturze przyjmuje się, że brak albo nieprawidłowa data wydania decyzji stanowią rażące naruszenie prawa (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 19 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 774/06, WSA w Lublinie z 25 września 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 245/08; zob. też M. Dyl, op. cit., art. 107, Nb 10).
Zgodnie z przywołanym przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji z 20 kwietnia 2026 r. art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.
Użycie spójnika "lub" w przytoczonej wyżej regulacji powoduje, że dokument może być sporządzony równocześnie w dwóch prawnie równoważnych formach (postaciach): dokumentu papierowego oraz dokumentu elektronicznego. Należy jednak zaakcentować, że treść dokumentów w obu tych formach (postaciach) musi być identyczna, ponadto muszą być one podpisane w tej samej dacie (zob. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2174/17 i z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 908/20 - zapadłe na gruncie art. 14 § 1 k.p.a.).
Na s. 8 decyzji z 20 kwietnia 2026 r. organ odwoławczy wskazał, że dokumentem oryginalnym jest ten, który został pierwotnie podpisany, a jeśli oryginałem jest dokument elektroniczny, to jego wydruk stanowi jedynie kopię, a nie kolejny oryginał - nawet jeśli zostanie opatrzony odręcznym podpisem. Mając to na uwadze Wojewoda ocenił, że działanie Starosty naruszyło art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ wydanie dwóch "oryginałów" tej samej decyzji z różnymi datami podpisu wprowadza niepewność co do tego, kiedy decyzja faktycznie weszła do obrotu prawnego i który dokument jest wiążący.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, takie postępowanie stoi również w sprzeczności z art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest związany decyzją od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia, zaś istnienie dwóch dokumentów o różnych datach wydania uniemożliwia jednoznaczne ustalenie momentu, w którym organ utracił możliwość zmiany swojego rozstrzygnięcia. Podsumowując Wojewoda podniósł, że podpisanie dokumentu dwukrotnie różnymi metodami jest błędem proceduralnym, który rzutuje na przejrzystość całego postępowania.
W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.
Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że Wojewoda przyjął, iż Starosta wydał dwa dokumenty będące tą samą decyzją, ale podpisanymi w różnych formach i datach. W tej sytuacji organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązany był zastosować w sprawie nie przepis art. 138 § 2 k.p.a., lecz przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym wyrażony w doktrynie pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji, orzekając na mocy art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter działań tego organu w administracyjnym toku instancji oraz fakt, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy decyzji ostatecznych (zob. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Oznaczenie strony w decyzji administracyjnej, ST 2004, nr 7-8, s. 58).
W konsekwencji, Wojewoda w opisanych okolicznościach sprawy nie miał podstaw do orzeczenia w postępowaniu odwoławczym na mocy art. 138 § 2 k.p.a., co czyni jego rozstrzygnięcie wadliwym, a sprzeciw uzasadnionym.
Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]