Uzasadnienie
B. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wójt Gminy Starogard Gdański (dalej jako: "organ I instancji", "Wójt"), po rozpoznaniu wniosku B. D. (dalej jako: "inwestor", "strona", "skarżąca"), decyzją z 12 marca 2024 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną dla części terenu działki nr [...] w miejscowości Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 21 stycznia 2025 r. uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.").
Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Wójt, decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r., powtórnie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną dla części terenu działki nr [...] w miejscowości Ż. Po rozpoznaniu odwołania S. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 23 marca 2026 r. powtórnie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że z uwagi na dzień wszczęcia postępowania w sprawie, tj. 15 listopada 2023 r., zgodnie z treścią art. 59 ust.2 w związku z art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688; dalej jako: "ustawa zmieniająca") do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art.
1. Ponadto, zgodnie z treścią przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116; dalej jako: "rozporządzenie z 2024 r.") w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588; dalej jako: "rozporządzenie z 2003 r.").
Następnie, przywołując m. in. treść przepisu art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oznaczony na załączniku graficznym w odległości 154,5 metrów, wskazując jednocześnie, że szerokość frontu działki nr [...] wynosi około 51,5m.
W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera dwa graficzne załączniki stanowiące ksero mapy z 2023 r., nie zaś aktualną mapę z 2025 r. znajdującą się w aktach sprawy. Ponadto na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wyników analizy odręcznie zapisano parametry istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, obszar Natura 2000, istniejących budynków; funkcje terenu, jak też legendę mapy, co stanowi naruszenie przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz treści § 9 rozporządzenia z 2003 r.
Ponadto, zdaniem Kolegium, załącznik graficzny do decyzji organu I instancji zawierający wyznaczone granice inwestycji i nieprzekraczalne linie zabudowy również nie stanowi mapy zgodnej z treścią ustawy, albowiem pomimo wskazania, że został sporządzony w skali 1:1000 nie zawiera żadnych informacji, że po pierwsze jest mapą aktualną, a po drugie, że pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W istocie załącznik graficzny do decyzji stanowi skserowaną przez organ część mapy załączonej przez stronę do złożonego wniosku. Pomimo posiadana w aktach sprawy aktualnej mapy organ I instancji nie załączył jej zarówno do projektu decyzji, jak i samej decyzji z dnia 30 czerwca 2025 r.
Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że Wójt powinien zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom. Spadkobiercami (współwłaścicielami działki nr [...] i [...]) po zmarłej B. D. było więcej osób niż W. D. i B. D., do których organ skierował decyzję. Ponowienie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien ustalić miejsce zamieszkania wszystkich współwłaścicieli i zapewnić im czynny udział w postępowaniu oraz przesłać decyzję.
W sprzeciwie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 78 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z 2003 r., podczas gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Stosownie do art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie – uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 P.p.s.a.).
Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego. Jest on kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny i dotyczy wyłącznie tego, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17; wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17; wszystkie przywoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że kontrola Sądu sprawowana na skutek wniesionego sprzeciwu jest znacznie ograniczona w stosunku do kontroli legalności sprawowanej w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję ostateczną. Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Jak wynika z uzasadnienia decyzji objętej sprzeciwem, o wydaniu decyzji kasacyjnej przesądziły następujące kwestie: załączniki graficzne dołączone do rozstrzygnięcia organu I instancji stanowią nieaktualne mapy, na których odręcznie zapisano parametry i funkcje istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a także dorysowano budynki, które nie zostały oddane do użytkowania, na mapach tych brak także adnotacji, że pochodzą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Ponadto w sprawie błędnie zastosowano rozporządzenie z 2024 r. zamiast rozporządzenie z 2003 r., co w konsekwencji spowodowało, że sporządzona w sprawie analiza nie spełniała warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2024 r.). Decyzja Wójta nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się do możliwości ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki nr [...], nie wyjaśnia przebiegu ustalonej linii zabudowy, a ponadto brak w niej ustaleń, czy obowiązujące dla części działki nr [...] przepisy ochrony środowiska oraz obowiązujący plan zadań ochronnych dla tej nieruchomości pozwalają na lokalizację planowanej inwestycji. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji nie ustalił wszystkich współwłaścicieli działek nr [...] oraz [...], uniemożliwiając tym samym czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom.
Zdaniem Sądu argumenty te są zasadne i stanowiły odpowiednią przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej jako: "ustawa zmieniająca"). Stosownie do treści art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 15 listopada 2023 r. Wobec powyższego w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., natomiast przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a nie będą miały zastosowania. Jednocześnie w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie z 2003 r., co wynika z treści § 12 rozporządzenia z 2024 r.
Dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma sporządzenie prawidłowej analizy architektoniczno - urbanistycznej. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami ustawowymi i wykonawczymi (w niniejszej sprawie z rozporządzeniem z 2003 r.) przesądzają bowiem o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organu administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.
Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 658/24).
Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie nie tylko wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, ale także wymogów dotyczących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie spełniała jednak powyższych warunków w szczególności poprzez ustalanie w niej wielkości parametrów planowanej inwestycji, których brak jest w rozporządzeniu z 2003 r., a które zostały określone w rozporządzeniu z 2024 r. Kolegium zasadnie zatem zwróciło uwagę, że sporządzona analiza nie zawiera szczegółowych ustaleń istniejącej, legalnej zabudowy, jej funkcji i wielkości parametrów wskazanych dla każdej zabudowanej nieruchomości znajdującej się w obszarze analizowanym, co powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy ustalone funkcje i parametry dla planowanej inwestycji są prawidłowe i zgodne z przepisami prawa.
Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Wójta nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy tylko dla części działki nr [...], czego domagała się inwestor. Podkreślić należy, że przez pojęcie "terenu", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie. W takich przypadkach wielokrotnie zwracano uwagę na potrzebę rozważenia, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 181/25).
Zasadna jest także argumentacja SKO, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia odnośnie ustalenia linii zabudowy, zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2003 r. Za uzasadnione należy uznać stanowisko, że Wójt nie ustalił, czy obowiązujące dla części działki nr [...] przepisy dotyczące ochrony środowiska pozwalają na lokalizację planowanej inwestycji oraz czy obowiązujący plan zadań ochronnych dla tej nieruchomości nie zabrania lokalizacji planowanego zamierzenia budowlanego.
Wreszcie za trafne uznał Sąd stanowisko Kolegium odnośnie naruszenia przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 rozporządzenia z 2003 r. z uwagi na posługiwanie się przez organ I instancji nieaktualną mapą, stanowiącą zarówno graficzną część analizy, jak i graficzny załącznik do decyzji. Zauważyć należy, że przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wymagają od organów, aby stan faktyczny ustalany w sprawie był adekwatny do aktualnego stanu. Posługiwanie się nieaktualnymi mapami sprzeczne jest z powyższymi przepisami. Kolegium prawidłowo zwróciło uwagę, że na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wyników analizy zapisano odręcznie parametry istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Ustalenia organu w zakresie funkcji oraz parametrów istniejącej w obszarze analizowanym legalnej zabudowy nie powinny się znaleźć na mapie załączonej do decyzji, a w części tekstowej wyników analizy.
Sąd podziela także stanowisko SKO, że niedopuszczalne jest odręczne dorysowywanie na mapie budynków, wobec których inwestycja nie została zakończona, a budynek nie został oddany do użytku, a tym samym nie został ujawniony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a co uczynił Wójt na działce nr [...], czy też na działce nr [...]. Okoliczność, że dla tego terenu została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak też pozwolenie na budowę, nie uzasadnia uwzględnienia tej zabudowy dla celów rozpatrzenia niniejszej sprawy, z uwagi na niezakończenie procesu inwestycyjnego. Prawidłowo jest także ocena Kolegium, że załącznik graficzny do decyzji organu I instancji zawierający wyznaczone granice inwestycji i nieprzekraczalne linie zabudowy również nie stanowi mapy zgodnej z treścią wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem pomimo wskazania, że został sporządzony w skali 1:1000 nie zawiera żadnych informacji, iż po pierwsze jest mapą aktualną, a po drugie, że pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W istocie załącznik graficzny do decyzji stanowi skserowaną przez organ część mapy załączonej do wniosku wszczynającego postepowanie.
Rekapitulując należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy może uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony (zob. art. 136 § 1 k.p.a.).
Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania uprawniały Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Braków tych nie można było uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.