Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 429/09

Uzasadnienie

1. 1. Prezydent Miasta decyzją z 18 maja 2001 r. ustalił M. S.-T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [[...]] w S. przy ul. M. jednokondygnacyjnego domu jednorodzinnego z przyłączami. Decyzja ta została m.in. doręczona skarżącej B. J. w dniu 25 maja 2001 r.
2. 2. Decyzją z 31 października 2001 r. ten sam organ administracji, powołując się na art. 154 k.p.a., zmienił decyzję z 18 maja 2001 r. m.in. w ten sposób, że inwestycja będzie realizowana nie tylko na działce nr [[...]], ale jeszcze na działach nr [[...]], [[...]], [[...]] oraz [[...]] położonych przy ulicach M. i A. w S. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy została spowodowana rozszerzeniem inwestycji przez inwestorkę na budowę urządzeń infrastruktury.
3. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania skarżącej, decyzją z 9 maja 2002 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z 31 października 2001 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawą uchylenia decyzji było ustalenie, że niedopuszczalne było stosowanie trybu zmiany decyzji ostatecznej określonego w art. 154 k.p.a., przekazując zaś sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał, że należy przeprowadzić postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. lub na wniosek inwestora rozpocząć postępowanie od początku.
4. 4. Decyzją z 26 listopada 2001 r. Prezydent Miasta ustalił M. S.-T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza gazowego, zlokalizowanego na działkach nr [[...]] i [[...]], do projektowanego przy ul. M. w S. domu jednorodzinnego. Decyzja ta nie była doręczana skarżącej.
5. 5. Decyzją z 7 czerwca 2002 r. Prezydent Miasta ustalił M. S.-T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przyłączy energetycznego, wodnego i kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanych na działkach nr [[...]], [[...]], [[...]] oraz [[...]], do projektowanego budynku jednorodzinnego. Ta decyzja również nie była doręczana skarżącej.
6. 6. Decyzją z 22 lipca 2002 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S.-T. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z przyłączami. Podstawą wydania tej decyzji były opisane wyżej decyzje o warunkach zabudowy.
7. 7. Skarżąca od decyzji o pozwoleniu na budowę wniosła odwołanie, w wyniku którego Wojewoda decyzją z dnia 28 marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarga skarżącej od decyzji Wojewody została prawomocnie odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 636/07 postanowieniem z 20 czerwca 2007 r.
8. 8. Pismem z 25 września 2006 r. skierowanym do SKO skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Z pisma tego wynika, że skarżąca powoływała się na to, że jest współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości położonej w przy ul. A., o której twierdziła, że jest wpisana do rejestru zabytków.
9. 9. W piśmie tym zarzuciła, że:
10. - Prezydent Miasta nie wykonał decyzji SKO z 9 maja 2002 r. i nie przeprowadził postępowania od początku z udziałem wszystkich stron,
11. - decyzje są sprzeczne z planem miejscowym, ustawą dotyczącą ochrony zabytków, Prawem ochrony środowiska, ustawą o ochronie przyrody oraz Kodeksem postępowania administracyjnego,
12. - decyzje nie zawierają załącznika graficznego oraz informacji o sposobie zagospodarowania,
13. - decyzje nie uwzględniają interesów zmarłej współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. A., M. G.,
14. - w postępowaniu dotyczącym decyzji z 18 maja 2001 r. organ administracji uznał za spadkobiercę M. G. nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu P. G. oraz uznał, że reprezentuje go skarżąca.
15. 10. Ponadto twierdziła, że nieważność tych decyzji wynika z tego, że:
16. - nie uzgodniono decyzji o warunkach zabudowy oraz koniecznego dla realizacji inwestycji wycięcia drzew z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody,
17. - brak jest zgody właściwych organów administracji na odstępstwo od przepisów budowlanych i niezachowanie wymaganych odległości od sąsiedniej zabudowy oraz granicy lasu,
18. - brak jest zgody Wojewody na wznoszenie nowych obiektów budowlanych na granicy Parku Krajobrazowego,
19. - brak jest zgody Wojewody na przekształcenie skarpy w nasyp oraz brak decyzji o warunkach zabudowy na przekształcenie skarpy w nasyp,
20. - brak jest zgody właścicieli nieruchomości przy ul. A. na zmniejszenie wymaganej prawem budowlanym odległości od granicy sąsiedniej zabudowy,
21. - przewidziano odprowadzanie wód opadowych do gruntu przy ul. A.,
22. - pogorszono funkcję, stan i wartość nieruchomości przy ul. A.
23. 11. W piśmie z 25 września 2006 r. skarżąca twierdziła też, że w decyzji o warunkach zabudowy zaplanowano całkowite wycięcie drzew z terenu wpisanego do rejestru zabytków, przekształcenie stromej skarpy na potrzeby budowy trzykondygnacyjnego budynku, zasypanie drogi pożarowej do zabytkowego budynku przy ul. A., wykonanie nasypu na granicy nieruchomości, na której stoi zabytek, usunięcie czterech drzew stojących na granicy nieruchomości przy ul. A., przybliżenie budowanego domu do granicy zabytku stojącego przy ul. A. i do granicy lasu oraz wybudowanie betonowego ogrodzenia o wysokości ponad 2 m na granicy lasu. Następnie skarżąca stwierdziła, że zamierzenia te nie zostały ujawnione w decyzji o warunkach zabudowy, mimo że "takich uzgodnień dokonano z projektantem przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy". Podniosła, że "ponieważ nie załączono żadnego załącznika graficznego, Prezydent Miasta nie ujawnił w treści decyzji, że uzgodnił naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Dalej twierdziła, że planowana zabudowa zakłada przekroczenie intensywności zabudowy działki nr [[...]], ograniczonej w planie miejscowym do 25%. Wskazała, że wynika to wprost z dokumentów projektowych, niedoręczonego jej planu zabudowy działki nr [[...]] oraz rozwiązań projektu budowlanego. Twierdziła, że decyzja o warunkach zabudowy zakłada naruszenie praw właścicieli zabytku przy ul. A. do swobodnego i niepogorszonego sposobu korzystania ze swojej nieruchomości oraz pozbawienie zabytku możliwości funkcjonowania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, zaś jej wykonanie oznacza powstanie szkody w zabytku i dla jego właścicieli, konieczność podjęcia działań naprawczych, a także szkodę znacznych rozmiarów dla środowiska w wyniku bezpodstawnego i bezzasadnego zezwolenia na wycięcie wszystkich drzew. Ponadto podniosła, że zgodnie z założeniami urbanistów oraz decyzji o warunkach zabudowy na wprost wejścia do budynku przy ul. A. zamiast widoku drzew i chronionej roślinności znaleźć się miał nasyp oraz róg trzypiętrowego domu, co jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nakazem ochrony krajobrazu i historycznej zabudowy wpisanej do rejestru zabytków, a także widoku na zabytek. Zdaniem skarżącej dla realizacji tych zamierzeń konieczne były uzgodnienia, których nie uzyskano.
24. 12. Decyzją z 27 marca 2007 r. SKO, rozpoznając podanie z 25 września 2006 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. przyjmując, że decyzja ta została uchylona decyzją SKO z 9 maja 2002 r.

Decyzją z 6 lipca 2007 r. SKO, na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z 27 marca 2007 r.

Decyzja SKO z 6 lipca 2007 r. została zaskarżona do Sądu administracyjnego przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej i SKO, uwzględniając tę skargę, decyzją z 8 lutego 2008 r. uchyliło swoje decyzje z 6 lipca 2007 r. oraz z 27 marca 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że SKO dostrzegło, iż decyzją z 9 maja 2002 r. nie uchylono decyzji Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r., lecz decyzję tego organu z 31 października 2001 r., w związku z czym przyjęta podstawa odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w istocie nie zachodziła.

1. 13. Pismem z 4 marca 2008 r. skarżąca ponowiła żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta w sprawie warunków zabudowy z 18 maja 2001 r., 26 listopada 2001 r. oraz 7 czerwca 2002 r.
2. 14. Decyzją z 20 sierpnia 2008 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 42 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz posiada załącznik, którym jest mapa sytuacyjna z zaznaczonymi granicami terenu objętego wnioskiem.

Wskazano, że zarzuty skarżącej w istocie dotyczą kolejnego etapu realizacji inwestycji, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Podniesiono, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się w sposób ogólny warunki zabudowy.

Oceniając zgodność decyzji o warunkach zabudowy z planem miejscowym wskazano, że w chwili jej wydania obowiązywał plan uchwalony uchwałą Rady Miasta z 19 maja 1994 r. Według tego planu działka nr [[...]] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [[...]]o nazwie [[...]]. Wskazano, że plan zakładał dla jednostek planistycznych oznaczonych symbolem [[...]] utrzymanie funkcji mieszkaniowej, jako głównej funkcji, stagnację funkcji mieszkaniowej z założeniem niewielkiego wzrostu zasobów jedynie w zabudowie uzupełniającej i plombowej. Wyjaśniono, że ustalenia dla jednostki planistycznej [[...]] przewidywały pozostawienie jako głównej funkcji mieszkalnictwa.

Ponadto wskazano szczegółowe ustalenia dotyczące ochrony krajobrazu i wartości kulturowych. Konkludując stwierdzono, że skoro w jednostce planistycznej [[...]] dopuszczalna była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to decyzja z 18 maja 2001 r. jest zgodna z planem miejscowym. Wyjaśniono też, że skoro była dopuszczalna nowa zabudowa to nie są zasadne zarzuty skarżącej dotyczące zmiany krajobrazu oraz wycięcia drzew. Podniesiono przy tym, że według planu przewidziano szczególną ochronę drzewostanu jedynie przy ul. A. W końcu stwierdzono też, że nie było konieczne uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorami zabytków i przyrody.

Ponadto, gdyby nawet taki obowiązek istniał, to – jak wskazano – niedopełnienie go stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. W taki sam sposób odniesiono się też do twierdzeń dotyczących tego, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy.

1. 15. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku skarżącej, SKO decyzją z 5 maja 2009 r. utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy, lecz bada czy decyzja nie posiada kwalifikowanych wad. Następnie omówiono podstawę stwierdzenia nieważności polegającą na rażącym naruszeniu prawa, dochodząc do konkluzji, że takie naruszenie prawa w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Wyjaśniając to bliżej stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przez obowiązujący w chwili jej wydania art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz załącznik graficzny.

Zaakceptowano też stanowisko zawarte w decyzji z 20 sierpnia 2008 r. o zgodności decyzji o warunkach zabudowy z planem miejscowym, przy czym powtórzono dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO stwierdziło, co następuje

Wyjaśniło, że nie były wymagane uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Jednocześnie wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy została uzgodniona z Konserwatorem Zabytków Miasta, który był uprawiony do takiego uzgodnienia na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą a Zarządem Miasta z 3 lipca 1997 r. Postanowienie dotyczące tego uzgodnienia wydano 4 kwietnia 2001 r. bez zastrzeżeń, wskazując w jego uzasadnieniu, że "projekt decyzji uwzględnia wytyczne konserwatorskie oraz warunki ochrony krajobrazu zawarte w obowiązującym planie". Ponadto podniesiono, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. brak wymaganych uzgodnień stanowi podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy P. G. SKO wyjaśniło, że ta okoliczność też jest podstawą wznowienia postępowania, przy czym wznowienie może nastąpić nie wniosek osoby, która nie brała udziału w postępowaniu.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące M. G. wskazano, że osoba ta zmarła 7 lipca 1985 r., że pozostawiła trzech spadkobierców, w tym P. G. oraz, że spadkobiercy, z wyjątkiem tego ostatniego sprzedali swe udziały w spadku skarżącej. Stwierdzono też, że Prezydent Miasta na podstawie art. 34 § 2 k.p.a. wyznaczył skarżącą przedstawicielką P. G. w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Dostrzegając uchybienia w tym wyznaczeniu, mianowicie brak formy postanowienia, brak zgody skarżącej oraz brak sytuacji polegającej na konieczności dokonania czynności nie cierpiącej zwłoki, SKO stwierdziło, że nie stanowią one rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku zgody właściwych organów na odstępstwa od przepisów budowlanych i niezachowanie wymaganych odległości od sąsiedniej zabudowy oraz granicy lasu wyjaśniono, że zarzuty te dotyczą pozwolenia na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniając to bliżej wskazano na charakter decyzji o warunkach zabudowy i przede wszystkim to, że w takiej decyzji nie określa się położenia budynku na działce.

Ustosunkowując się do zarzutu związanego z Parkiem Krajobrazowym wskazano, że działka nr [[...]] nie leży w jego granicach.

Odpowiadając na zarzut dotyczący przekroczenia przewidzianego w planie współczynnika intensywności zabudowy wskazano, że plan miejscowy obowiązujący w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy, takiego współczynnika nie przewidywał oraz że został on wprowadzony uchwałą z 13 sierpnia 2004 r.

Wyjaśniono, że wbrew zarzutom skarżącej decyzja o warunkach zabudowy, której dotyczy sprawa, nie zawiera zgody na złamanie zakazu wznoszenia nowych budynków na granicy Parku Krajobrazowego, przekształcenia skarpy w nasyp oraz odprowadzania wód opadowych ze stromej skarpy. Nie przewidziano w niej wycinania drzew, zasypania drogi pożarowej, przekształcenia skarpy lub wykonania ogrodzenia o nieodpowiedniej wysokości, ani pozbawienia funkcjonalności zabytku.

Odnosząc się do zarzutu, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego stwierdzono, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadza się postępowania administracyjnego w takim samym zakresie, jak w postępowaniu, w którym wydaje się decyzję, poddaną kontroli w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji.

Odpowiadając na zarzut przerobienia przez M. S.-T. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia, gdyż dotyczyło to dostępu do drogi publicznej, a więc kwestii badanej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

SKO nie uwzględniło zarzutu skarżącej sprowadzającego się do twierdzenia, że po wydaniu decyzji z 9 maja 2002 r. należało uchylić decyzję z 18 maja 2001 r.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja z 18 maja 2001 r. nie określa podanych we wniosku o jej wydanie odległości w jakich projektowany budynek ma być usytuowany w stosunku do nieruchomości sąsiednich wyjaśniono, że nie było to konieczne, gdyż odległości te ustala się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Nie podzielono zarzutu, że brak decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji przyłączy powodował konieczność wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy domu. Zwrócono w związku z tym uwagę, że uchylenie decyzji o zmianie decyzji z 18 maja 2001 r. nastąpiło po jej wydaniu.

Odpowiadając na zarzuty związane z wydaniem innych decyzji po 18 maja 2001 r., w tym decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z 31 października 2001 r. o zezwoleniu na usunięcie drzew bez obowiązku uiszczenia opłaty, wyjaśniono, że decyzje wydane po decyzji, która podlega weryfikacji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się pod uwagę stan istniejący w chwili wydania kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu związanego z twierdzeniem, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, o którą chodzi w sprawie, zostało wszczęte 14 grudnia 2001 r. SKO wyjaśniło, że z akt nie wynika, aby przed tą datą wszczęto postępowanie.

W końcu odpowiadając na zarzut naruszenia art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego wyjaśniono, że przepisy te nie były stosowane.

1. 16. Skarżąca od decyzji SKO z 5 maja 2009 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego, obejmując tą skargą decyzję SKO z 20 sierpnia 2008 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r.

W skardze wnosiła o uchylenie decyzji SKO, o przeprowadzenie postępowania sądowego z udziałem właściwych stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz z uwzględnieniem załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r., decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1979 r. i 1991 r., obowiązującego w dniu 18 maja 2001 r. planu miejscowego i dwóch bliżej nieokreślonych oświadczeń Prezydenta Miasta.

Uzasadniając skargę skarżąca zarzuciła, że SKO nie ustaliło właściwych stron postępowania, pominęło sprzeciw prokuratora oraz nie ustaliło stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto zarzuciła, że brak było właściwego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że wniosek ten był niekompletny, gdyż nie zawierał załącznika w postaci mapy wysokościowej, że decyzja Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. nie zawiera załącznika graficznego oraz że wydając ją nie dokonano wymaganych uzgodnień. Ponadto twierdziła, że zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu 18 maja 2001 r. obowiązywał zakaz wznoszenia nowych budynków w odległości mniejszej niż 30 m od granicy Parku Krajobrazowego. Podniosła też, że zakaz taki wynika również z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W końcu zarzuciła, że ani w aktach Urzędu Miasta, ani w aktach SKO nie było planu zagospodarowania przestrzennego, co - jak twierdzi – dowodzi, że organ ten wydał swoją decyzję bez zapoznania się z tym aktem prawa miejscowego.

17. W kolejnych pismach skarżąca podnosiła, że decyzja dotyczy inwestycji na obszarze zabytkowym oraz w odległości 1,5 m od lasu Parku Krajobrazowego, że we wniosku dopisano słowa "przez działkę [[...]]", że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez obowiązkowych uzgodnień, że nie zawiera załącznika graficznego oraz została wydana "z utajnieniem niewykonania przez Prezydenta obowiązujących decyzji Wojewody (z dnia 1984 r. i 1991 r.) oraz decyzji WKZ z 1979 i 1991 r. i porozumienia UM z J. L. w sprawie służebności dojazdu".

18. Skarżąca składała też szereg wniosków, w tym o wezwanie SKO, aby wskazało, "kiedy i w jakich okolicznościach inwestor przerobiła swój wniosek". W związku z tym żądaniem wyjaśniła, że "oryginał wniosku zawierał tylko jedną działkę – tj. dz. [[...]], a wniosek inwestora znajdujący się w SKO ma dopisaną działkę [[...]]".

Ponadto wnosiła, aby SKO:

1. - przedłożyło mapę wysokościową dla celów projektowych według stanu na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, uzasadniając to tym, że ani wniosek o wydanie decyzji o warunkach, ani ta decyzja nie mają załączników,
2. - wyjaśniło (przez narysowanie lub opisanie), co Prezydent Miasta miał na myśli ustalając warunki zabudowy bez załącznika do wniosku i decyzji oraz bez wskazania gabarytów i lokalizacji obiektu budowlanego, przy czym wskazywała na decyzje konserwatora zabytków, służebność przejazdu przez działkę nr [[...]] oraz bliżej nie sprecyzowane wyroki sądu cywilnego,
3. - wyjaśniło jakie ustalenia obowiązują dla zabudowań M. i F. G. znajdujących się na działce nr [[...]], przy czym twierdziła, że osoby te nie otrzymały odszkodowania za te zabudowania po nakazaniu opuszczenia tej nieruchomości oraz że jest następcą prawnym F. G.,
4. - wyjaśniło w jaki sposób decyzja o warunkach zabudowy, której dotyczy sprawa, zagwarantuje dojazd do domów przy ul. A. [[...]] i [[...]].

Skarżąca wnosiła też, aby SKO uzupełniło akta administracyjne o dowody z dokumentów, w szczególności o:

1. - decyzję Wojewody z 1984 r. o nakazaniu Urzędowi Miasta wykonanie określonych ekspertyz budowlanych,
2. - decyzję Wojewody z 1991 r. o nakazaniu Urzędowi Miasta wydzielenie dojazdu do domu przy ul. A. przez działkę nr [[...]],
3. - porozumienie z 1997 r. zawarte przez Urząd Miasta z J. L. dotyczące przejazdu przez działki nr [[...]] i [[...]],
4. - akt notarialny z 25 sierpnia 1997 r. dotyczący służebności przejazdu przez działkę nr [[...]],
5. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
6. - wszystkie uzgodnienia z zakresu ochrony zabytków (konserwatorskie), z Parkiem Krajobrazowym, z zakresu Prawa budowlanego oraz ochrony przeciwpożarowej.
7. 19. Skarżąca domagała się również, aby w postępowaniu przed sądem administracyjnym brali udział Prezydent Miasta, Miejski Konserwator Zabytków oraz Wojewódzki Konserwator Zabytków.
8. 20. Domagała się też ochrony praw P. G., przy czym twierdziła, że nie reprezentowała go w czasie wydania decyzji o warunkach zabudowy z 18 maja 2001 r. oraz zaskarżonych decyzji SKO.
9. 21. W końcu wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. Twierdziła przy tym, że obowiązujące w chwili wydania tej decyzji i obecnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierały zakaz budowy w odległości 15 m od granicy lasu Parku Krajobrazowego.
10. 22. Ponadto skarżąca zarzucała niewłaściwy skład Sądu, twierdząc, że ci sami sędziowie rozpoznają jej sprawy.
11. 23. W piśmie z 23 marca 2011 r. zarzuciła, że organy administracji o wydanych decyzjach zawiadomiły na adresy w Polsce osoby, które wyjechały za granicę.
12. 24. Do pisma tego dołączyła też informację z ewidencji ludności, z której wynika, że biorąca udział w postępowaniu przed Sądem administracyjnym A. B. zmarła 21 października 2010 r.
13. 25. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
14. 26. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
15. 27. Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji SKO z 5 maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 20 sierpnia 2008 r., którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. w sprawie warunków zabudowy. W związku z tym w pierwszej kolejności należy ocenić czy prawidłowo SKO uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. nie jest dotknięta żadną wadą powodującą nieważność decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu ocena dokonana w tym zakresie przez SKO jest prawidłowa.
16. 28. Trafnie SKO uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. nie jest sprzeczna z obowiązującym w chwili wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wówczas obowiązującym planem był plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Miasta nr LII/491/94 z 19 maja 1994 r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego z 9 sierpnia 1994 r. nr 16, poz.
17. 74. Zgodnie ze stosowaną wówczas praktyką opublikowano jedynie uchwałę w sprawie planu miejscowego bez tekstu planu oraz jego rysunku. Po sprawdzeniu jednakże tekstu planu i jego rysunku dostępnych w Urzędzie Miasta Sąd stwierdza, że trafnie przyjęto, iż teren inwestycji, której dotyczy sprawa, był przeznaczony na jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Tekst planu odnośnie do jednostki planistycznej [[...]] nie dawał też podstaw do przyjęcia, aby zawierał on kategoryczny zakaz budowy na działce nr [[...]] z uwagi na sąsiedztwo Parku Krajobrazowego lub względy ochrony zabytków i przyrody. Zawierał on ustalenia, które nakazywały uwzględnić warunki wynikające z ochrony tych wartości i to w decyzji Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. zostało spełnione, gdyż w punkcie trzecim tej decyzji określono warunki zabudowy wynikające m.in. z wytycznych Miejskiego Konserwatora Zabytków, w punkcie szóstym zastrzeżono, że koncepcje architektoniczną obiektu wraz ze studium krajobrazowym należy uzgodnić z Zarządem Parku Krajobrazowego, zaś w punkcie siódmym zastrzeżono obowiązek dokonania uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków i Zarządem Parku Krajobrazowego. Zatem, decyzja o warunkach zabudowy, która przewiduje na działce nr [[...]] budowę jednorodzinnego domu, nie jest sprzeczna z obowiązującym w chwili jej wydania planem miejscowym.

1. 29. W związku z tym, że skarżąca odwołuje się do planu miejscowego obowiązującego obecnie dla miejsca inwestycji, której dotyczy sprawa (plan uchwalony uchwałą Rady Miasta Sopot nr XIX/356/2004 z 13 sierpnia 2004 r., opublikowany w Dz.Urz. Województwa Pomorskiego nr 118, poz. 2073), należy wskazać, że nie ma on znaczenia, gdyż istotny jest stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji z 18 maja 2001 r.
2. 30. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w aktach organów administracji nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w chwili wydania decyzji z 18 maja 2001 r., co miało dowodzić, że organy te nie zapoznały się z nim przed wydaniem decyzji, wyjaśnić należy, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc jest powszechnie dostępny i do jego stosowania, podobnie jak innych aktów normatywnych, nie jest konieczne przeprowadzanie dowodu z dokumentu, czego wyrazem byłoby umieszczenie go w aktach administracyjnych. Zauważyć należy, że plan ten był dostępny również skarżącej, czego dowodem jest to, że jego fragmenty cytuje w piśmie z 23 marca 2011 r., przy czym nie zacytowała fragmentu, z którego miałby wynikać zakaz budowy w określonej odległości od granicy lasu Parku Krajobrazowego, co potwierdza, że takiego ustalenia plan ten nie zawierał.
3. 31. Odnośnie do kwestii związanych z ochroną zabytków wskazać należy, że decyzja z 18 maja 2001 r. została wydana z uwzględnieniem wymogów takiej ochrony. Poza tym, co wskazano wyżej (punkt 28), należy zauważyć, jak trafnie wskazuje SKO, że przed wydaniem tej decyzji dokonano uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków Miasta. Dowodem na to jest znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie z 4 kwietnia 2001 r. Zgodnie z obowiązującym w dniu 18 maja 2001 r. art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wymagała uzgodnienia z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. SKO prawidłowo wskazało, że kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków przejął, na podstawie porozumienia z 3 lipca 1997 r., opublikowanego w Dz.Urz. Województwa Gdańskiego nr 29, poz. 85, Prezydent Miasta, który zarówno na podstawie tego porozumienia, jak i art. 268a k.p.a. był uprawniony upoważnić pracownika Urzędu Miasta, w tym przypadku Konserwatora Zabytków Miasta, do wydania w jego imieniu postanowienia uzgadniającego. Z dokonanego uzgodnienia wyraźnie wynika, że uzgodniono decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przy ul. M. w S. jednokondygnacyjnego domu jednorodzinnego, przy czym zaznaczono w uzasadnieniu postanowienia, że uzgodniony projekt decyzji uwzględnia wytyczne konserwatorskie oraz warunki ochrony krajobrazu zawarte w obowiązującym planie miejscowym. Zaznaczono w nim także, że uzgodnienia dokonuje się z uwagi na to, że inwestycja jest realizowana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją nr [[...]] z 12 lutego 1979 r.
4. 32. Niezależnie od tego należy zaakceptować stanowisko SKO, że brak wymaganych uzgodnień nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., gdzie właśnie brak wymaganego prawem stanowiska innego organu uznano za podstawę wznowienia postępowania. Dodać przy tym należy, że te same okoliczności nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania i podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zmamienie (tak w wyroku NSA z 25 lutego 2011 r. w sprawie I OSK 607/10, gdzie odwołano się przy tym do wyroku NSA z 23 listopada 2007 r. w sprawie I OSK 1529/06 oraz z 5 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 18/09).

Wywody te odnoszą się także do pozostałych zarzutów skarżącej, w których, bliżej tego nie precyzując, zarzuca, że decyzja o warunkach zabudowy z 18 maja 2001 r. została wydana bez wymaganych uzgodnień.

1. 33. W świetle powołanego wyżej (punkt 31) uzgodnienia niezasadne są zarzuty skarżącej, które dotyczą braku uwzględnienia przy wydaniu decyzji z 18 maja 2001 r., prawnie chronionych zabytków. Skarżąca powołuje się przy tym na decyzję nr [[...]] z 12 lutego 1979 r., którą wpisano do rejestru zabytków układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta oraz na bliżej nieokreśloną decyzję z 1991 r., którą jest, jak należy sądzić, decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków willi z ogrodem przy ul. A. (Z publicznie dostępnego rejestru zabytków Województwa wynika, że dom skarżącej przy ul. A. jest wpisany do rejestru zabytków decyzją z 29 stycznia 1991 r. nr rejestru zabytków obecny [[...]], dawny [[...]].) W związku z tym należy zauważyć, że ochrona zabytków w procesie inwestycyjnym w 2001 r. była realizowana w różny sposób. Po pierwsze poprzez uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie powołanego już art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, po drugie poprzez wymóg uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na roboty budowlane polegające na odbudowie, przebudowie, rozbudowie, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub, w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrażenia opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie pozwolenia na budowę (art. 39 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. – Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.). W związku z tym zauważyć należy, że ewentualne roboty budowlane przy zabytku położonym przy ul. A. (działka nr [[...]]) wymagały zezwolenia konserwatora zabytków lub jego opinii w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy na działce nr [[...]]. Nieuwzględnienie zatem w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy decyzji o wpisaniu tego domu do rejestru zabytków nie jest wadą tej decyzji.
2. 34. Sąd administracyjny podziela ocenę SKO, że szereg zarzutów skarżącej w istocie dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym należy wskazać, co następuje.

Zgodnie z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali oraz okres ważności decyzji.

Ponadto według art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z przepisów tych wynikało, że w decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczne określanie tak szczegółowych parametrów jak odległości projektowanego obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości lub obiektów budowlanych na działkach sąsiednich oraz jego gabarytów. Parametry te, jak trafnie wskazało SKO, są ustalane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zarzuty związane z brakiem ich ustalenia w decyzji z 18 maja 2001 r. są zatem niezasadne. Są one niezasadne również wtedy, gdy uwzględni się, że inwestycja miała być realizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską oraz w sąsiedztwie budynku wpisanego do rejestru zabytków. Kwestie związane z ochroną zabytków, jak już wskazano (punkt 33), są bowiem oceniane także w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

W sprawie o wydanie pozwolenia na budowę rozstrzyga się też takie kwestie, jak odstępstwa od przepisów Prawa budowlanego, możliwość przekształcenia terenu, czyli jak pisała skarżąca przekształcenie skarpy w nasyp, odprowadzanie wód opadowych, budowę ogrodzenia, czy zapewnienie ochrony przeciwpożarowej.

Również kwestia wycięcia drzew jest odrębnie rozpoznawana i brak podstaw prawnych, aby uzależniać wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do wycięcia drzew nawet wtedy, gdy przewiduje inwestycję w miejscu zadrzewionym i jest oczywiste, że aby ją zrealizować należy drzewa wyciąć. Pozwolenie na wycięcie drzew należy uzyskać niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i z prawnego punktu widzenia jest obojętne czy nastąpi to przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy czy po.

W związku z tym zarzuty skarżącej dotyczące tych zagadnień (punkt 10 i 11) nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

35. Z zarzutów skarżącej wynika, że uważa ona, iż dokładne parametry projektowanej inwestycji winny być określone przez inwestora w załączniku do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz następnie w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. Twierdzenie takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Zgodnie z obowiązującym 18 maja 2001 r. art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien m.in. zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Jedynie ten przepis jest podstawą domagania się, aby osoba wnosząca o ustalenie warunków zabudowy dołączyła załącznik do swego wniosku. Załącznikiem tym mogła być kopia mapy ewidencyjnej, na której należało określić granice terenu objętego wnioskiem. Taki załącznik, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek M. S.-T. zawierał.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy winna była określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Mapa ta stanowiła załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. załącznik w postaci takiej mapy zawiera.

Trafnie zatem SKO uznało, że zarzuty skarżącej dotyczące braku właściwych załączników do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz samej decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadniają uznania jej za dotknięte wadą nieważności. Wniosek oraz decyzja były zaopatrzone w załączniki zgodnie z obowiązującymi w chwili wydania decyzji przepisami.

1. 36. Odnosząc się do szeregu wniosków skarżącej (punkt 18) należy wskazać, co następuje.

W aktach administracyjnych znajduje się wniosek M. S.-T. o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [[...]] z 14 grudnia 2000 r., w którym w miejscu przeznaczonym dla określenia sposobu dojazdu do działki i powiązania jej z miejskim układem drogowym po słowach "od ulicy S.M." dopisano słowa "przez działkę [[...]]". Skarżąca nie wyjaśnia w jaki sposób wpływa to na ważność decyzji z 18 maja 2001 r. Sąd natomiast nie dostrzega żadnego związku między tym faktem a ważnością tej decyzji.

Wnioski skarżącej opisane w drugim akapicie punktu 18 tiret pierwszy i drugi są powiązane z jej zarzutami dotyczącymi braku odpowiednich, w ocenie skarżącej, załączników do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i samej tej decyzji oraz braku szczegółowych parametrów projektowanej inwestycji, co zostało już omówione (punkty 34 i 35).

Wnioski opisane w drugim akapicie punktu 18 tiret trzeci i czwarty dotyczą realizacji inwestycji. Jak należy rozumieć, związane są one z twierdzeniem skarżącej, że na działce nr [[...]] znajdowały się zabudowania, których M. S.-T. nie była właścicielką oraz z twierdzeniem, że realizacja inwestycji utrudni lub uniemożliwi dojazd do domów znajdujących się na działkach przy ul. A. [[...]] i [[...]].

Odnośnie do pierwszej kwestii wskazać należy, że w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uprawnienie wnioskodawcy do terenu projektowanej inwestycji nie ma żadnego znaczenia. Inaczej mówiąc, nie trzeba posiadać jakiegokolwiek tytułu prawnego do określonej nieruchomości, aby wnosić o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na tej nieruchomości planowanej. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji, której dotyczy sprawa, wynikało to z art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowiono, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz że wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest natomiast istotne w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.

Odnośnie do drugiej kwestii wskazać należy, że możliwość ograniczenia lub uniemożliwienia dojazdu do nieruchomości z powodu określonej inwestycji jest badana w sprawie pozwolenia na budowę. W art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost stanowi się, że podczas projektowania i budowania obiektów budowlanych należy m.in. zapewnić osobom trzecim dostęp do drogi publicznej. Na marginesie omawiania tego zarzutu należy zauważyć, że ze znajdujących się w aktach map, w szczególności tej, która stanowi załącznik do decyzji z 18 maja 2001 r., wynika, że nieruchomości przy ul. A. [[...]] i [[...]] mają dostęp do drogi publicznej od ulicy, przy której się znajdują (A.). Natomiast dostęp do projektowanej inwestycji zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy (drugi akapit punktu czwartego) zapewniono od ul. M. Nie jest więc zrozumiałe, jak miało by w tym zakresie dojść do konfliktów interesów.

Jeżeli chodzi o wnioski opisane w trzecim akapicie punktu 18, to należy wskazać, że nie jest zrozumiały związek niektórych tych wniosków ze sprawą (tiret pierwszy), że dotyczą one w istocie kwestii dysponowania nieruchomością na cel budowlane lub dostępu do drogi publicznej (tiret drugi, trzeci i czwarty), które zostały omówione wyżej, że dotyczą one kwestii dysponowania planem miejscowym przy orzekaniu, co zostało omówione w punktach 28 i 30 oraz uzgodnień, co zostało omówione w punktach 32 i 34.

37. Jeżeli chodzi o zarzuty skarżącej dotyczącej tego, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z 18 maja 2001 r. nie brały udziału wszystkie osoby, będące stroną tego postępowania Sąd podziela stanowisko SKO, że tego rodzaju zarzut nie stanowi podstawy uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdyż jest to podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Szerzej na temat niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania Sąd się już wypowiedział w punkcie 32.

Ponadto należy zauważyć, że wznowienie postępowania w przypadku podstawy opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na wniosek osoby, której naruszenie prawa dotyczy (art. 147 k.p.a.). Do oceny tych osób należy więc to czy wydanie decyzji z 18 maja 2001 r. bez ich udziału narusza ich interes prawny w takim stopniu, że konieczne jest wznowienie postępowania.

Odnośnie zarzutów dotyczących M. G. stwierdzić poza tym należy, że – jak słusznie wskazało SKO, skoro osoba ta nie żyje od 7 lipca 1985 r. to kwestią nie jest brak jej udziału w postępowaniu, lecz jej następców prawnych, czyli P. G. W tym względzie wskazać należy oprócz tego, co powiedziano wyżej, że skarżąca wbrew temu co twierdzi, wyraziła zgodę na reprezentowanie go w postępowaniu administracyjnym. W aktach administracyjnych znajduje się pismo z 12 kwietnia 2001 r. podpisane przez skarżącą o treści: "W odpowiedzi na pismo z dn. 27.03.01 potwierdzam moją wcześniej bezpośrednio wyrażoną zgodę na występowanie w imieniu P. G. w sprawie budowy domu przy ul. M. w S.".

Zauważyć też należy, że w aktach administracyjnych znajduje się odpis postanowienia Sądu Rejonowego z 9 października 2002 r. w sprawie o sygnaturze akt III RNs 101/02, którym ustanowiono skarżącą kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu P. G. w sprawie pozwolenia na budowę domu przy ul. M. w S. Ustanowienie kuratora nastąpiło wprawdzie po wydaniu decyzji z 18 maja 2001 r. i dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie warunków zabudowy, jednakże skarżąca sama się na to postanowienie powołała, zgłaszając się jako kurator tej osoby w postępowaniu w sprawie II SA/Gd 427/09, co wskazuje, że powoływanie się przez skarżącą na potrzebę ochrony praw P. G. ma oczywisty instrumentalny charakter i przez to stanowi nadużycie prawa.

38. Skarżąca podnosi też zarzuty dotyczące nieprawidłowości w doręczaniu decyzji zarówno Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r., jak i decyzji SKO w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym Sąd stwierdza, że ewentualne wady w doręczaniu decyzji, jeżeli spowodowały, że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowania, powinny być oceniane jako podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to już zostało ocenione wyżej, jako pozostające bez wpływu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Najistotniejsze z punktu widzenia ochrony praw skarżącej jest to, że decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności została jej doręczona, gdyż to skarżąca żądała jej wydania. W ten sposób zostało skarżącej zagwarantowane prawo do sądu (z którego zresztą skorzystała) w sprawie przez nią zainicjowanej. W sprawie tej brały też udział osoby, których prawa bezpośrednio zostałyby dotknięte, gdyby ewentualnie stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy, mianowicie inwestor oraz jego następcy prawni. (Z akt administracyjnych, w szczególności pisma z 10 lipca 2008 r., wynika, że M. S.-T. po wybudowaniu domu sprzedała nieruchomość przy ul. M. F. i M. W.).

39. W ocenie Sądu również w postępowaniu przed Sądem brały udział wszystkie podmioty, których praw to postępowanie dotyczyło. Jeżeli chodzi o A. B., która prawdopodobnie zmarła w toku postępowania przed Sądem, stwierdzić należy, że po rozpoznaniu sprawy Sąd doszedł do wniosku, iż osoba ta nie powinna była być stroną ani postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy działki nr [[...]], ani postępowania przed sądem dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że A. B. jest współwłaścicielką działki nr [[...]], która nie graniczy z działką nr [[...]]. Obie działki stykają się jedynie narożnikami. Mając więc na uwadze tę okoliczność oraz zakres inwestycji, której dotyczy sprawa, mianowicie to, że chodzi o budowę domu jednorodzinnego, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla tej inwestycji nie dotyczyło interesu prawnego właścicieli działki nr [[...]] oraz podobnie położonej działki nr [[...]].

Sąd miał przy tym na uwadze wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko w sprawie uznania za stronę postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy właścicieli nieruchomości sąsiednich. W uchwale z 25 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt VI SA 13/95, (uchwała opublikowana w ONSA nr 4 z 1995 r., poz. 154) wyjaśniono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. W uzasadnieniu tej uchwały NSA m.in. stwierdził, że "(z) istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty, o czym stanowi nie tylko art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz między innymi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), nakazujący organowi nadzoru budowlanego badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy.

Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 ustawy, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy «nie narusza prawa własności». Istotnie bowiem, decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. (...) Zawodne jednak byłoby poszukiwanie odpowiedzi wyłącznie twierdzącej, bez żadnych wyjątków.

Należy bowiem przypomnieć, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawsze, wbrew swej nazwie, będzie określała zabudowę. Może się bowiem ograniczyć do zmiany zagospodarowania terenu bez jego zabudowy (art. 39 ustawy). W art. 39 ustawy chodzi również o zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości, która nosi pewne cechy trwałości, lecz bez realizacji obiektów budowlanych. W tego rodzaju stanach faktycznych zmiana zagospodarowania terenu może nie wpływać na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, a wówczas brak byłoby po jego stronie przesłanek przewidzianych w art. 28 k.p.a. Również nie każda budowa (np. budowa obiektów małej architektury) będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a. Wydaje się więc, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Być może, do kategorii takich spraw należałoby zaliczyć inwestycje o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym. Jednakże i wówczas nie sposób wykluczyć, że owo oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której wznoszony jest obiekt, a wtedy trudno byłoby poszukiwać uzasadnienia lub przesłanek z art. 28 k.p.a. po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami."

40. Odnośnie do wniosku skarżącej dotyczącego udziału określonych podmiotów w postępowaniu przed Sądem administracyjnym (punkt 19) wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W związku z tym skoro przedmiotem skargi jest decyzja SKO brak podstaw, aby stroną tego postępowania był Prezydent Miasta, Miejski Konserwator Zabytków oraz Wojewódzki Konserwator Zabytków. Udział tych podmiotów w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie uzasadnia też art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż dotyczy on tych podmiotów, które brały udział w postępowaniu administracyjnym z uwagi na potrzebę ochrony swego indywidualnego interesu prawnego. Organy administracji publicznej biorą zaś udział w postępowaniu administracyjnym nie z uwagi na ochronę swego indywidualnego interesu prawnego, lecz z uwagi na swój obowiązek ochrony interesu publicznego.

41. Odnośnie do zarzutu skarżącej, dotyczącego niewłaściwego składu Sądu (punkt 22), należy zauważyć, że skarżąca wniosła o wyłączenie sędziów. Wniosek ten został oddalony z wyjątkiem jednego sędziego (postanowienie z 18 stycznia 2010 r.), który następnie nie brał udziału w rozpoznaniu sprawy. Skarżąca od postanowienia o odmowie wyłączenia sędziów wniosła zażalenie, które następnie cofnęła, co spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie zażaleniowe umorzył (postanowienie z 16 czerwca 2010 r.).

Sąd rozważał też czy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia określone w art. 18 § 1 pkt 6a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku nie toczyła się sprawa dotycząca decyzji Prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu na działce nr [[...] przy ul. M. w S. Jak wynika z okoliczności sprawy skarżąca nie wniosła odwołania od tej decyzji, a więc nie mogła później skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Toczyły się natomiast sprawy dotyczące decyzji Prezydenta Miasta z 22 lipca 2002 r. o pozwoleniu na budowę tej inwestycji.

Przy czym dwie sprawy dotyczyły skargi na postanowienia Wojewody, którym odmawiano skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 22 lipca 2002 r. (sprawy II SA/Gd 2726/02 oraz II SA/Gd 271/06). Na skutek uwzględnienia w tych sprawach skarg skarżącej doszło do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co spowodowało wydanie przez Wojewodę decyzji z 28 marca 2007 r. Skarga skarżącej na tę decyzję została odrzucona, jak już wskazano (punkt 7), postanowieniem z 20 czerwca 2007 r. w sprawie II SA/Gd 636/07.

W sprawie nie zachodzą więc okoliczności wskazane w powołanym art. 18 § 1 pkt 6a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem nie toczyła się sprawa, która dotyczyła by decyzji o warunkach zabudowy z 18 maja 2001 r. Niemniej można wskazać, że w tej ostatniej sprawie (II SA/Gd 636/07), która jest najbliższa obecnie rozpoznawanej, bo dotyczy tej samej inwestycji, tyle że na innym etapie procesu inwestycyjnego, postanowienie o odrzuceniu skargi zostało wydane przez sędziego WSA w Gdańsku T. D., która w obecnym składzie nie zasiadała.

42. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO jest zgodna z prawem, gdyż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta Miasta z 18 maja 2001 r. W związku z tym skarga skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

To mając na uwadze Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę skarżącej oddalił.