Uzasadnienie
W postępowaniu wszczętym w następstwie wniosku E. G.-N. w sprawie wykonanych przez E. P., B. S. – P. oraz K. P., bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych, polegających na rozebraniu ścianki przedzielającej łazienkę i ścianki oddzielającej łazienkę od małego pokoju oraz na rozebraniu części ścianki działowej pomiędzy dwoma pokojami w celu poszerzenia łączącego te pomieszczenia otworu drzwiowego w mieszkaniu nr 1 w budynku przy ul. [...] w G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 września 2006 r., nr [...], nałożył na E. P., B. S. – P. oraz K. P. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej w zakresie wykonanych robót.
W wykonaniu powyższego zobowiązania inwestorzy przedłożyli "Ekspertyzę techniczną robót budowlanych związanych z przebudową łazienki i wyburzeniem części ściany - poszerzenia otworu drzwiowego (...)" z uzupełnieniem z dnia 21.03.2007r., sporządzoną przez mgr inż. J. W. (uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie wykonawstwa), wraz z "Uzupełnieniem do ekspertyzy technicznej z dnia 22.01.2007r. (...)", opracowanym przez mgr inż. B. B. Nadto, E. G.-N. dostarczyła organowi wykonaną przez inż. Z. B. "Ekspertyzę techniczną dotyczącą określenia przyczyn ugięcia stropu drewnianego, spękań i zarysowania ścian w rejonie łazienki, służbówki i kuchni lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. [..] w G.", nad lokalem nr 1, w którym zrealizowano samowolne roboty. Wynikało z niej, że bezpośrednią przyczyną ugięcia stropu drewnianego nad parterem, spękań i zarysowań ścian w rejonie łazienki, służbówki i kuchni lokalu mieszkalnego nr 2 był remont wykonany w lokalu nr 1 na parterze w 1998 r., związany ze zmianą układu ścianek.
Z obliczeń statycznych sprawdzających wynikała konieczność wzmocnienia belek stropowych w stropie pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 1 i nr 2 ze względu na ponadnormatywne ugięcia. W oparciu o projekt budowlany i obliczenia statyczne należy wykonać konstrukcyjne wzmocnienie podparcia poprzecznego belek stropu drewnianego".
W oparciu o ustalenia ekspertyzy mgr inż. Z. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 13 lutego 2008 r., nr [...], na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych robót budowlanych wzmacniających drewnianą belkę stropową pod ścianką działową "1", tj. ścianką dzielącą pomieszczenie łazienki od kuchni w lokalu nr 2, w stropie nad parterem. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, że we wskazanym lokalu usunięto ściankę poprzeczną z desek z tynkiem na trzcinie dzielącą pomieszczenie łazienki na dwie części oraz ściankę znajdującą się pomiędzy łazienką i kuchnią, którą zastąpiono ścianką murowaną. Wyburzono również ściany pomiędzy dużym i małym pokojem poszerzając otwór drzwiowy. W uzasadnieniu wskazano, że inwestorzy w 1998 r. dokonali zgłoszenia planowanych robót do organu nadzoru budowlanego.
Dotyczyło ono przebudowy i wzmocnienia ścianek działowych mające umożliwić ułożenie glazury umocnienie szafek wiszących. Ustalenia przeprowadzonych oględzin potwierdziły, że roboty wykonane przez inwestorów, a polegające na wyburzeniu ścianki poprzecznej łazience i poszerzeniu otworu drzwiowego pomiędzy małym i dużym pokojem w lokalu mieszkalnym nr 1, wykonane zostały bez prawem wymaganego pozwolenia. Wobec tego organ podjął procedurę legalizacji wykonanych robót wzywając inwestorów do przedłożenia ich dokumentacji i nakładając obowiązki zmierzające do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji złożyła E. P., B. S.-P., K. P. oraz E. G. – N. Inwestorzy zarzucając rażące naruszenie prawa administracyjnego wystąpili o uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucają naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącym co do zebranych dowodów. W ich ocenie prace przy ściankach działowych nie wymagają dopełnienia żadnych czynności faktycznych, które pozwoliłyby doprowadzić te roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.
Skarżąca E. G.-N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca zarzuciła, że decyzja jest niewykonalna, ponieważ nakazane w niej roboty budowlane nie tylko nie gwarantują rozwiązania problemu, lecz są niezgodne z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy inż. Z. B., według których wzmocnienia stropu należy dokonać poprzez podparcie poprzeczek belek stropu drewnianego z jednoczesnym ich podniesieniem, tak aby zostały zlikwidowane ugięcia podłogi w mieszkaniu nr 2. W ocenie skarżącej nie doprowadzi do pożądanego stanu wzmocnienie tylko jednej belki drewnianej. Skarżąca wskazała, że skutkiem bezprawnych działań inwestorów było ugięcie belek stropowych, co w konsekwencji spowodowało postępujące bardzo szybko zniszczenia w mieszkaniu strony polegające na ugięciu podłóg, popękaniu ścian, uszkodzeniu glazury na ścianach.
Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 21 kwietnia 2008 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki merytoryczne do wszczęcia postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, albowiem kwestionowane roboty budowlane należało wykonać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przebudowa bowiem wymaga uzyskania, w myśl art. 28 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę. W związku z tym jako nieprawidłowe oceniono postępowanie organu nadzoru budowlanego, który przyjął zgłoszenie robót budowlanych dokonaną przez inwestorów. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził skutecznie zamierzonej rozprawy administracyjnej, a przed wydaniem decyzji nie zapoznał stron z pozyskanym dowodem w postaci wspólnych uzgodnień ekspertów, dokonanych na spotkaniu w dniu 04.01.2008 r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Organ nie orzekał w oparciu o komplet oryginalnych akt, które przekazał do Prokuratury Rejonowej G.-W., posłużył się kopiami wypożyczonych dokumentów.
Podkreślono, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien rozważyć zasadniczą dla rozstrzygnięcia kwestię, a mianowicie jeżeli podczas samowolnie wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr 1 (parter) usunięto dwie niekonstrukcyjne (nienośne) ścianki działowe (przedzielającą łazienkę oraz oddzielającą łazienkę od małego pokoju), a w trzeciej (między pokojami) powiększono otwór drzwiowy, to strop nad tymi pomieszczeniami powinien pozostać nienaruszony. Wskazywane ugięcie się stropu oznacza, że opierał się on po części na rozebranych przegrodach, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad statyki (przenoszenie obciążeń) i dowodzące, że strop znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym zanim zdemontowano ścianki działowe w związku z samowolną przebudową mieszkania.
Zatem można domniemywać, że roboty te mogły się przyczynić ujawnienia nieprawidłowości we wspólnym elemencie konstrukcyjnym obiektu budowlanego, lecz ich nie spowodowały. Nadto, stwierdzono, że pomimo oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na ekspertyzie wykonanej przez mgr inż. Z. B., nie wynika ono z wniosków tam sformułowanych. W odniesieniu do zarzutów odwołań potwierdzono, że wykonywanie lub demontaż przegród przestrzennych (ścian lub ścianek działowych) wewnątrz obiektu budowlanego jest kwalifikowane jako jego przebudowa. Uznano, że zgromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie dokonano z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli E. P., B. S – P. i K. P. zaskarżając ją w części dotyczącej ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucili błędną wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonane prace wymagały pozwolenia na budowę oraz błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie że skarżący winni doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Skargę oparto na głównym założeniu, że zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego roboty budowlane wykonane przez skarżących były czynnościami bieżącej konserwacji, które nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W ocenie skarżących stanowisko takie potwierdził NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r., II OSK 460/06, a pogląd przeciwny jest odrębny od utrwalonego stanowiska judykatury.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Na wstępie należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji (uchylające decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania) jest trafne. Na aprobatę nie zasługuje zaś zawarta w uzasadnieniu argumentacja odnosząca się do charakteru wykonanych przez skarżących robót budowlanych. W tej mierze Sąd nie podziela poglądu, że usunięcie ścianek działowych bądź ich wykonanie w każdym wypadku wymaga pozwolenia na budowę. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art.28 prawa budowlanego) ani zgłoszenia (art.30 prawa budowlanego).
Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 460/06 (Lex nr 341271), który przyjął, że roboty polegające na "rozebraniu dwu ścianek działowych z suporexu, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów w łazience i wc, wymianie parapetów podokiennych, zerwaniu tapet i boazerii w przedpokoju i kuchni oraz pomalowanie ścian i sufitów" nie są odtworzeniem stanu pierwotnego, zatem nie są remontem lecz mieszczą się w pojęciu "bieżącej konserwacji" i nie wymagają zgłoszenia. Zakres tych robót budowlanych jest porównywalny do robót wykonanych przez skarżących w niniejszej sprawie.
Wskazać tu wszak należy, że aby dojść do takich wniosków organ z reguły zmuszony jest do przeprowadzenia postępowania i wykonania czynności w zakresie, który okaże się niezbędny dla właściwego ustalenia okoliczności faktycznych. Ustalenia polegające na stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie dają podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego. Jednak nie zawsze muszą prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego jako mającego znamiona bezprzedmiotowości.
W niniejszej sprawie organ II instancji trafnie wskazał, że w wypadku gdy po usunięciu niekonstrukcyjnych ścianek działowych stwierdzono ugięcie stropu nad nimi świadczyć to może nie o spowodowaniu tego ugięcia, lecz o ujawnieniu w wyniku tych prac budowlanych nieprawidłowości występujących we wspólnym elemencie konstrukcyjnym obiektu budowlanego jakim jest ów strop. W takim zaś wypadku stan ten wyczerpywałby dyspozycję przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, stanowiącego, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Zatem zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art.51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakładającej na skarżących obowiązek wykonania określonych w niej robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Natomiast nie można wykluczyć, że po przeprowadzeniu postępowania w sposób właściwy, zgodny z przepisami k.p.a. zaszłaby konieczność nałożenia na właściciela lub zarządcę przedmiotowej nieruchomości (art. 61 prawa budowlanego) obowiązku określonego w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego.
Podkreślić trzeba, że ustawa obliguje organy nadzoru budowlanego ("właściwy organ nakazuje") do wydawania takich decyzji w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu obiektu budowlanego. Zatem organ ma obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art.66 prawa budowlanego zawsze, gdy pojawi się jakakolwiek wątpliwość co do tego czy obiekt budowlany znajduje się w odpowiednim stanie technicznym.
W niniejszej sprawie wskazać także trzeba na niewłaściwe prowadzenie postępowania administracyjnego naruszające przepisy k.p.a., wskazujące na brak koncepcji jego prowadzenia, w szczególności w kwestiach dowodowych. W sprawie zebrano kilka opinii, ekspertyz i wypowiedzi rzeczoznawców budowlanych o kwalifikacjach konstrukcyjno-inżynieryjnych, mających uprawnienia w zakresie projektowania i takich uprawnień pozbawionych. Wystarczy wskazać tu na B. B., J. W., Z. B. Opinie te nie odpowiadają jednoznacznie na wszystkie występujące w sprawie wątpliwości i nie wyjaśniają wszystkich problemów technicznych, przy czym występują między nimi różnice wymagające uzgodnienia stanowisk, usunięcia rozbieżności. Najbardziej powołanym do tego instrumentem przewidzianym w k.p.a. jest rozprawa administracyjna. Organ początkowo zamierzał ja przeprowadzić, lecz odroczył ja na wniosek skarżącej B. P, która wskazała na uchybienie terminowi zawiadomienia jej o rozprawie.
Organ nie wyznaczył innego terminu i nie przeprowadził ponownie rozprawy ograniczając się do sporządzenia dosyć lakonicznego i ogólnikowego protokółu ze spotkania rzeczoznawców B. B. i Z. B. Takie rozwiązanie nie doprowadziło do usunięcia wszystkich wątpliwości i różnic w ich ocenach, a przede wszystkim nie dało skonfliktowanym ze sobą stronom i uczestnikom postępowania możliwości prezentowania własnych stanowisk, zadawania rzeczoznawcom pytań i wymiany poglądów. Takie postępowanie organu narusza przepis art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Natomiast stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że ze względu na niewykonanie przez skarżących nałożonego obowiązku i nie dostarczenie ekspertyzy technicznej spełniającej wskazane przez organ warunki, organ oparł się na ekspertyzie Z. B. złożoną przez E. G.-N. Narusza w sposób drastyczny wymogi dotyczące oceny dowodów wskazane w art. 80 k.p.a. Nie dlatego, że oparł się na ekspertyzie Z. B., lecz dlatego, że nie poddał jej żadnej kontroli i nie wskazał dlaczego podziela jej ustalenia i wnioski. Wszak to, że jedna ze stron nie wykonała wezwania i nie przedłożyła ekspertyzy nie może przesądzać o zasadności ekspertyzy przedstawionej przez drugą stronę.
Reasumując należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji (uchylające decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania) jest trafne. Nietrafny jest pogląd organu, że usunięcie bądź wzniesienie ścianek działowych w każdym wypadku wymaga pozwolenia na budowę. Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art.28 prawa budowlanego) ani zgłoszenia (art.30 prawa budowlanego). Ustalenia polegające na stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie dają podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego. Jednak nie zawsze muszą prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego jako mającego znamiona bezprzedmiotowości
W niniejszej sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 66 prawa budowlanego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji w pierwszym rzędzie muszą ustalić kwestie związane z własnością nieruchomości bądź z jej zarządem ze względu na konieczność właściwego ustalenia podmiotów, na które mogą zostać nałożone obowiązki wynikające z art. 61 prawa budowlanego.
Nadto organ zobowiązany będzie do ustalenia w sposób jednoznaczny charakteru przedmiotowych ścianek, skutków ich usunięcia i wykonania pozostałych robót budowlanych przez skarżących co było powodem wystąpienia ugięcia stropu i stwierdzonych pęknięć, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i dążenia do usunięcia rozbieżności w opiniach rzeczoznawców. Następnie do ustalenia czy stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, tj. czy jego stan narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych. Ustalenia te muszą być precyzyjne, by w ewentualnie wydanej decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego (o ile zaistnieją warunki do jej wydania) organ mógł konkretnie nakazać wykonanie takich prac i robót budowlanych, które zapewnią prawidłowe funkcjonowanie tego obiektu budowlanego.
Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.