Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Postanowieniem z 18 grudnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nałożył na: W.K., Ł.S., A.S., P.J. (dalej: "Skarżący") i S.S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w B., gmina K..
Pismem z 31 grudnia 2025 r. P.J. wniósł zażalenie na postanowienie PINB z 18 grudnia 2025 r.
Postanowieniem z 17 kwietnia 2026 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), stwierdził niedopuszczalność zażalenia P.J. z 31 grudnia 2025 r. na postanowienie PINB z 18 grudnia 2025 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przesyłka zawierająca postanowienie PINB z 18 grudnia 2025 r., skierowana na adres P.J., tj. ul. [...], [...] K., i wysłana przez PINB w dniu 23 grudnia 2025 r. została zwrócona organowi pierwszej instancji w dniu 12 stycznia 2026 r. z adnotacją na kopercie "nie ma takiego adresu w K.".
Zdaniem PWINB z powyższego wynika, że zaskarżone postanowienie z 18 grudnia 2025 r. nie zostało doręczone P.J..
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w pouczeniu ww. postanowienia o nałożeniu grzywny znajduje się informacja, że na wydane postanowienie służy zobowiązanemu prawo wniesienia zażalenia do PWINB za pośrednictwem PINB w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W ocenie PWINB, skoro P.J. postanowienie nie zostało doręczone, zatem w świetle powyższego zapisu nie mógł on skutecznie złożyć zażalenia. W tym stanie rzeczy zażalenie z 31 grudnia 2025 r. organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne w rozumieniu przepisów art. 134 k.p.a.
Końcowo PWINB wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych następuje w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osoby niemające zdolności do czynności prawnych. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych.
W skardze na postanowienie PWINB z 17 kwietnia 2026 r. P.J., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jego uchylenie i zasądzenie od PWINB kosztów postępowania w kwocie 597 zł (wpis sądowy 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie PINB weszło do obrotu prawnego, gdyż zostało doręczone pozostałym zobowiązanym, natomiast Skarżący dowiedział się o nim (otrzymał jego kopię) od W.K..
W ocenie Skarżącego strona, której nie doręczono postanowienia (pominięta strona), mogła wnieść zażalenie i takie zażalenie jest dopuszczalne. Co więcej, w takiej sytuacji wniesienie zażalenia jest często jedynym sposobem na obronę swoich praw. Podniesiono, że postanowienie niedoręczone stronie nie wchodzi do obrotu prawnego, ale tylko w stosunku do niej. Jednakże strona, która została pominięta w postępowaniu i nie otrzymała postanowienia, ma prawo wnieść od niego zażalenie, aby zapewnić sobie udział w sprawie. Jeżeli postanowienie zostało doręczone tylko jednej stronie, a drugiej nie, to dla tej drugiej strony termin na wniesienie zażalenia (7 dni) nie rozpoczął jeszcze biegu. W praktyce strona pominięta powinna wnieść zażalenie jak najszybciej po powzięciu wiadomości o postanowieniu, a w orzecznictwie wskazuje się, że termin ten może być liczony od momentu, w którym o postanowieniu dowiedziała się ona lub od momentu doręczenia jej stronie, która brała udział w postępowaniu.
Wskazano następnie, że niedopuszczalność zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.) zachodzi zazwyczaj, gdy wniesie je osoba niebędąca stroną, gdy postanowienie jest ostateczne (wszystkie strony zrzekły się prawa do zażalenia) lub gdy zaskarżane pismo nie jest postanowieniem - z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zaś w przypadku pominięcia strony w postępowaniu zażalenie jest dopuszczalne, gdyż służy naprawieniu naruszenia prawa przez organ.
Podsumowując podniesiono, że strona, której postanowienia nie doręczono, nie może być pozbawiona prawa do obrony. Wniesienie zażalenia w takiej sytuacji jest w pełni dopuszczalne i uzasadnione, aby organ wyższej instancji mógł skorygować błędy organu pierwszej instancji.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 17 kwietnia 2026 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia P.J. z 31 grudnia 2025 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 18 grudnia 2025 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Zaskarżone postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego (w niniejszej sprawie PWINB), w którym organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy środek zaskarżenia (w niniejszej sprawie zażalenie) jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność środka zaskarżenia nie może wejść w ocenę jego merytorycznej zasadności. Zaskarżone do Sądu postanowienie PWINB, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, ma bowiem charakter czysto procesowy. Innymi słowy, nie ma ono charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że środek zaskarżenia nie może zostać rozpoznany. W niniejszej sprawie właśnie bowiem z uwagi na przyjęcie przez PWINB, że czynność wniesienia zażalenia nastąpiła nieskutecznie, odstąpił on od oceny, czy w pierwszej instancji prawidłowo nałożono m.in. na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Dlatego też badanie czy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zgodne z prawem czy też nie, pozostaje poza zakresem kognicji tutejszego Sądu w niniejszym postępowaniu.
W podstawie prawnej kontrolowanego postanowienia wskazano art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), które stanowią, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144).
W niniejszej sprawie jako powód stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia PWINB wskazał na jego wniesienie przez Skarżącego, któremu nie doręczono skutecznie postanowienia PINB z 18 grudnia 2025 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Bezsprzecznie, z art. 141 § 2 k.p.a. w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, że zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie.
W przytoczonej wyżej regulacji ustawodawca wyraźnie określił moment, od którego otwiera się dla strony możliwość złożenia zażalenia.
Sąd podziela stanowisko, że co do zasady wniesienie środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przed dniem doręczenia stronie rozstrzygnięcia, tj. przed wejściem danego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność środka zaskarżenia. Zatem gdy dany środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, czyli zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie środka zaskarżenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest bowiem niewątpliwie przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W sytuacji bowiem, gdyby organ odwoławczy rozpoznał środek zaskarżenia wniesiony przed wejściem do obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotknięte byłoby kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższe rozważania odnoszą się jednak tylko do sytuacji, gdy środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesiony jest od rozstrzygnięcia, które nie weszło do obrotu prawnego. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, co zdaniem Sądu zostało skutecznie wykazane przez Skarżącego i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że postanowienie PINB z 18 grudnia 2025 r. zostało wysłane nie tylko do Skarżącego, ale również do pozostałych zobowiązanych i w różnych datach zostało im doręczone (bądź uznane za skutecznie doręczone).
W ocenie Sądu przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia rozstrzygnięcia danej stronie, lecz do daty wejścia tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia którejkolwiek ze stron postępowania. Przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji.
Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że nawet jeżeli doręczenie rozstrzygnięcia było wadliwe, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. wyroki NSA: z 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2734/14, z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3095/15, czy z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 3/08, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Z regulacji tych daje się zatem wyprowadzić wniosek, że strona ma prawo co do zasady do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś przesłanki ograniczające to prawo należy interpretować ściśle.
W judykaturze wskazuje się, że zachowanie sformalizowanego trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 360/19). Brak jest przesłanek uzasadniających "przedwczesność" wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., jeśli strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę, której decyzję doręczono ze skutkiem prawnym. W takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu przez tę stronę jako "przedwczesnego" wniesienia odwołania od decyzji (zob. wyrok NSA z 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1320/18).
Również w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2025).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka zaskarżenia z uwagi na wejście aktu do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. (związanie aktem od chwili jego doręczenia) kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony.
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne, jak również okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazuje, że dzień doręczenia rozstrzygnięcia stronie przez operatora pocztowego (bądź brak skutecznego doręczenia) nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny skuteczności wniesienia środka zaskarżenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zostało stronie doręczone w inny sposób.
W sytuacji zapoznania się przez Skarżącego z treścią postanowienia PINB z 18 grudnia 2025 r. (którego Skarżący jest jednym z pięciu adresatów), brak skutecznego doręczenia tego postanowienia Skarżącemu nie mógł już mieć błędnie przypisanej temu zdarzeniu przez PWINB mocy i doniosłości prawnej oraz nie powinien skutkować stwierdzeniem, że Skarżący nieskutecznie wniósł środek zaskarżenia. W istocie bowiem termin dla dokonania tej czynności rozpoczął się i został przez Skarżącego zachowany.
Na tle okoliczności faktycznych sprawy nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko PWINB, formalnie kończącego etap badania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pomimo bowiem tego, że Skarżący dowiedział się o treści postanowienia PINB z 18 grudnia 2025 r. od innego zobowiązanego (W.K.), któremu zostało ono doręczone, wniesione przez Skarżącego zażalenie jest skuteczne. Doręczenie postanowienia PINB z 18 grudnia 2025 r. jednemu z zobowiązanych spowodowało bowiem jego wejście do obrotu prawnego. Jako skrajnie formalne należy zatem traktować podejście, które w tych konkretnych okolicznościach pozbawiłoby Skarżącego uprawnienia do złożenia środka zaskarżenia z tego tylko powodu, że wniósł ten środek mimo braku formalnego doręczenia mu tego postanowienia. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 141 § 2 i art. 110 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) oraz art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron).
Wskazane wyżej uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 i art. 144 k.p.a. zamknęło bowiem Skarżącemu możliwość merytorycznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości wydanego m.in. względem niego rozstrzygnięcia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Ponownie rozpoznając sprawę PWINB będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uznając zażalenie Skarżącego za złożone w terminie rozpozna je merytorycznie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118), zasądzając od PWINB na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).