Uzasadnienie
U. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie uproszonego postępowania legalizacyjnego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 28 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") nakazał U. K. oraz A. K. rozebrać wybudowane w warunkach samowoli budowlanej na terenie dz. nr [...] obręb ewidencyjny W., gmina K.:
- 1) parterowy budynek o konstrukcji drewnianej szkieletowej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym krytym onduliną; budynek o wymiarach w rzucie 7,16m x 5,27m + taras o wymiarach 7,85m x 3,92 (w części wschodniej) i 4,90m (w części zachodniej).
- 2) parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję sanitarną, o wymiarach w rzucie 1,03m x 1,21m.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") z dnia 1 grudnia 2025 r. W związku z faktem, że strony nie zaskarżyły powyższego rozstrzygnięcia, jest ono ostateczne i prawomocne oraz podlega wykonaniu.
Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2025 r. U. K. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zwróciła się do PINB o legalizację obiektu budowlanego w postaci parterowego budynku o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, z poddaszem użytkowym, o wymiarach w rzucie 7,16m x 5,27m, wraz z przylegającym do niego tarasem, znajdującego się na dz. nr [...], ob. [...] W. Postanowieniem z dnia 4 września 2025 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") organ I instancji odmówił stronie wszczęcia w trybie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2025 poz. 418 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") uproszczonego postępowania legalizacyjnego dla istniejącego na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny W. w gminie K. obiektu budowlanego o wymiarach 7,16m x 5,27m + taras o wymiarach 7,85m x 3,92m (w części wschodniej) i 4,09m (w części zachodniej) pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej.
W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że żądanie wszczęcia uproszczonej procedury legalizacyjnej dotyczy budynku w stosunku do którego organ nadzoru wydał już nakaz rozbiórki, który jest ostateczny i prawomocny. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Sprawa samowoli budowlanej rozstrzygnięta decyzją o rozbiórce stanowi zatem przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w tym samym przedmiocie.
Po rozpoznaniu zażalenia PWINB, postanowieniem z dnia 16 lutego 2026 r., uchylił w całości postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy, przywołując treść uchwały składy siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OPS 2/25 wskazał, że z brzmienia art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić wniosku, iż ustawodawca dopuszcza możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a zatem jednego z postępowań wymienionych w rozdziale 5b Prawa budowlanego, na wniosek uprawnionego podmiotu. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że spełnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie żądania oznacza konieczność wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z urzędu. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w uchwale stwierdzono, iż art. 61a § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem.
W związku powyższym, skoro instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, PINB nie miał podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. Zobowiązany był natomiast do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49f Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie. Przepis ten powinien stanowić podstawę wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec budynku skarżącej, a samo poinformowanie strony zwykłym pismem o braku podstaw do jego podjęcia narusza prawo strony do merytorycznego rozpoznania jej wniosku. W uzasadnieniu wyjaśniono, że bezsporne pozostaje to, że przedmiotowy budynek został wzniesiony ponad 20 lat temu. Zdaniem skarżącej instytucja z art. 49f Prawa budowlanego ma charakter abolicyjny, a odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o decyzje wydane pod rządami poprzednich, bardziej restrykcyjnych przepisów, niweczy cel nowelizacji.
Poprzez wydane rozstrzygnięcie organ administracji uniemożliwił skarżącej wykazanie, że obiekt jest bezpieczny i zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie koniecznym do legalizacji uproszczonej. Decyzja organu zamyka drogę do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, mimo że ustawodawca wyraźnie przewidział taką możliwość dla obiektów starszych niż 20 lat. Zdaniem skarżącej ograniczenie to, oparte wyłącznie na historycznym rozstrzygnięciu, którego organ nie zdołał wyegzekwować, jest nieproporcjonalne i narusza jej uprawnienia wynikające z art. 49f Prawa budowlanego.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 16 listopada 2026 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z 4 września 2025 r. W uzasadnieniu stanowiska PWINB powołał się na treść uchwały NSA z 8 września 2025 r., II OPS 2/25 i wyjaśnił, że skoro art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań wszczynanych z urzędu, to organ I instancji nie miał podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. Powinien natomiast poinformować wnioskodawcę w drodze pisma o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu 2 września 2025 r. do PINB wpłynął wniosek U. K. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f – 49i Prawo budowlane. Wniosek dotyczył obiektu parterowego – parterowego budynki o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, z poddaszem użytkowym, o wymiarach w rzucie 7,16m na 5,27m wraz z przylegającym do niego tarasem, znajdującego się na działce nr [...], obręb [...] W. Nadmienić należy, że w odniesieniu do tego obiektu decyzja PWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę nie została w żaden sposób wzruszona.
W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy powinno być oparte o treść przywołanej wyżej uchwały NSA. Wniosek skarżącej dotyczył bowiem jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że cyt.: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (chodzi o rozdział 5b – przyp. Sądu) wszczyna się z urzędu.". Stanowiący podstawę żądania skarżącej art. 49f ust. 2 ustawy znajduje się w tym rozdziale. W uzasadnieniu uchwały NSA odniósł się także do treści art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mogą wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jak uznał NSA: "Według art. 53a ust. 2 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Z dyspozycji tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca dopuszcza możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a zatem jednego z postępowań wymienionych w rozdziale 5b p.b., na wniosek uprawnionego podmiotu. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że spełnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie żądania oznacza konieczność wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z urzędu. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w redakcji art. 49f ust. 1 zdanie końcowe p.b., według którego po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Również w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 p.b., uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się z urzędu, po uznaniu zasadności zgłoszenia żądania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2)". Z uchwały wynika też, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy pismem o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
Uchwała podjęta przez NSA wiąże sądy administracyjne orzekające w tożsamych przedmiotowo sprawach. Nie budzi wątpliwości, że skutek ten wyprowadzać należy treścią art. 269 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tak więc w powołanym przepisie został sformalizowany tryb umożliwiający składom orzekającym sądów administracyjnych odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale abstrakcyjnej lub konkretnej (zob.: wyrok NSA z 7 maja 2026 r., I OSK 2032/23, Lex nr 4123959).
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko NSA wyrażone w uchwale. Nie zachodzi zatem potrzeba zastosowania art. 269 § 1 P.p.s.a.
Rekapitulując powyższe należało uznać, że PWINB zasadnie uznał, że w sprawie nie powinno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m. in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.